گفتگوی منتشر نشده با مرحوم آیت‌الله عباسعلی عمید زنجانی

 
 ما در قانون اساسی، تفکیک قوا نداریم بلکه استقلال قوا را داریم که با تفکیک قوا فرق دارد. استقلال قوا نظریه جدیدی است و به این معنی است که در آن تداخل قوا برخلاف استقلال قوا قبول شده ولی تداخلی که به استقلال قوا لطمه نزند.

 

 

 

تهیه و تنظیم: هادی طحان نظیف


اشاره: مرحوم آیت­الله عباسعلی عمید زنجانی از اعضای منتخب مجلس شورای اسلامی در شورای بازنگری قانون اساسی بوده و از اساتید فقه و حقوق در دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران است. همان­گونه که می­دانیم نهاد «سیاست­های کلی نظام» در بازنگری قانون اساسی سال 1368 به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران افزوده شد. با توجه به سابقه حضور ایشان در شورای مذکور و تألیفات متعدد ایشان در حوزه حقوق اساسی، فصلنامه گواه معاونت پ‍ژوهشی دانشکده حقوق دانشگاه امام صادق علیه السلام درباره ماهیت نهاد فوق­الذکر و هم­چنین دلایل و ضرورت ورود شورای بازنگری در این مسأله با ایشان مصاحبه ای انجام داده که اینک پایگاه حقوق عمومی آن را منتشر می کند.

 

سؤال: ماهیت سیاست‌های کلی نظام که رهبری طبق بندهای «1» و «2» اصل(110) باید آن‌ها تعیین و ابلاغ کند، چیست؟ در حکم قانون اساسی هستند؟ یا مثل قانون عادی هستند و یا اصلاً در احکام حکومتی مورد بحث قرار می‌گیرند؟ به هرحال جایگاه آن‌ها در سلسله مراتب قانون‌گذاری ما کجاست؟ آیا شورای نگهبان می‌تواند مصوبات مجلس را با این سیاست‌ها نیز تطبیق دهد؟

پاسخ: سیاست‌های کلی نظام زیرمجموعه‌ قانون اساسی است ولی نسبت به قوانین عادی تفوق دارد؛ به عبارت دیگر سیاست‌های کلی نظام، قانون اساسی را نقض نمی‌کند ولی می‌تواند با قوانین عادی در تعارض باشد و هر وقت این طور باشد بر قوانین عادی مقدم است؛ ولی این‌که این سیاست ها بتواند در تعارض با قانون اساسی باشد، پیش‌بینی نشده است و خواه ناخواه نمی‌تواند بر قانون اساسی تفوق داشته باشد. اما اینکه شورای نگهبان حق اعتراض دارد و می‌تواند بگوید این سیاست‌های کلی نظام با قانون اساسی تعارض دارد، چنین حقی معلوم نیست چرا که ظاهر اصل(4)، قوانینی را در برمی گیرد است که به صورت عادی تصویب شده باشد و همان‌طور که در اصل(91) آمده است مصوبات مجلس وقتی با موازین اسلامی به تشخیص شورای نگهبان تعارض داشته باشد، توسط شورای نگهبان مردود شناخته می‌شود، بنابراین اظهارنظر شورای نگهبان در مخالفت سیاست‌های کلی نظام با قانون اساسی از حوزه‌ اختیارات شورای نگهبان خارج شده است.

سؤال: این کار نظارتی را چه کسی باید انجام دهد؟

پاسخ: ماهیت نظارتی تنها برای شورای نگهبان نیست بلکه نهادهای مختلفی در قانون اساسی به عنوان نهاد نظارتی پیش‌بینی شده است که هرکدام محدوده‌ای دارد؛ نظارت شورای نگهبان محدوده‌اش، مصوبات مجلس است: وقتی مصوبات قوه مقننه با قانون اساسی مخالفت داشته باشد شورای نگهبان به عنوان ناظر، اظهارنظر می‌کند؛ هم‌چنین شورای نگهبان در انتخابات هم نظارت دارد ولی شورای نگهبان دیگر بر همه ‌چیز نظارت ندارد مثلاً بر اعمال خلاف قوه مجریه نظارت ندارد؛ چراکه چنین چیزی پیش‌بینی نشده است و این نظارت برعهده‌ هیئت‌های رسیدگی­کننده بدوی و هیئت‌های تجدیدنظر است. بنابراین شورای نگهبان لازم نیست بر همه‌ چیز نظارت کند مگر در مواردی که تعیین شده است.

البته یک برداشتی از اصل(4) وجود دارد که ما در گذشته این برداشت را تقویت می‌کردیم که اصل(4) می‌گوید هرجا قانون تصویب می‌شود، در آن­جا حضور شورای نگهبان لازم است و بر کلیه قوانین و مراجع و مراکز قانون‌گذاری نظارت دارد. ولی از اصل(4) چنین چیزی معمولاً استنباط نمی‌شود؛ در اصل(91)، فلسفه وجودی شورای نگهبان، نظارت بر مصوبات مجلس شورای اسلامی بیان شده است.

سؤال: نهاد خاصی هم برای بحث نظارت بوجود آمده است؟ بالاخره بند «2» اصل(110) می‌گوید رهبری باید بر حسن اجرای این سیاست­ها نظارت داشته باشد؟

پاسخ: نهادهای نظارتی در قانون اساسی زیاد است. یکی از نظارت‌های عالیه، نظارت رهبری بر سه قوه است. طبق مفاد اصل(57) قانون اساسی که قوای حاکمه معرفی شده‌اند، سه قوه زیرنظر ولایت مطلقه فقیه طبق قانون اساسی اعمال حاکمیت می‌کنند؛ بنابراین بر اساس اصل(57) رهبر هم نظارت بر سه قوه دارد.

سؤال: یعنی به نظر شما این نظارت را یا خود رهبری باید انجام دهد و یا می‌تواند به جای دیگر تفویض کند؟

پاسخ: بله رهبر می‌تواند اختیاراتش را تفویض کند. البته ماهیت خود «تنظیم سیاست‌های کلی نظام»، نظارتی است. یعنی کل برنامه‌های نظام تحت نظارت رهبری قرار می‌گیرد و با تعیین خطوط کلی نظام، در حقیقت برنامه‌های نظام را کنترل می‌کند. این سیاست ها ماهیت نظارتی دارد چون اگر ماهیت تأسیسی داشته باشد با فلسفه اصل(57) سازگار نمی‌شود. چراکه اصل(57) می‌گوید که رهبر بر سه قوه نظارت دارد. پس اصل(110) هم که اختیارات رهبری را بیان می‌کند در حقیقت آن جنبه نظارتی را بیان می‌کند. پس بند «1» اصل(110) هم جنبه نظارتی داشته و جنبه تأسیسی ندارد و منظور این نیست که مثلاً رهبر بیاید به عنوان تعیین خط‌مشی کلی نظام، قانون اساسی جدیدی را ارائه دهد، ؛ منظور جنبه‌ نظارتی است یعنی وقتی نظام که مجموعه سه قوه است در چهارچوب قانون اساسی برنامه‌ریزی می‌کنند، این برنامه‌ریزی را رهبر نظارت می‌کند که بر اساس اصول کلی نظام باشد. یعنی نمی‌تواند یک قانون اساسی جدیدی را به عنوان خط­مشی نظام بیاورد و بگوید که قانون اساسی را کنار بگذارید و به این یکی عمل کنید.

سؤال: پس به نظر شما مرجع ارزیابی مغایرت یا عدم مغایرت قوانین سیاست­ها خود رهبری است و رهبر باید سازوکاری برای آن طراحی کند.

پاسخ: اکنون که مجمع تشخیص مصلحت این کار را انجام می­دهد. متعارف این است که هر مرجعی که قانون‌گذاری به او محول شد، تطابق هم با همان مرجع باشد یعنی این­که قانون مجلس با سیاست‌های کلی نظام تطابق دارد یا نه، محول می‌شود به خود مجمع تشخیص مصلحت مگر اینکه مرجع دیگری تعیین شود ولی قاعده‌اش این است که به مجمع تشخیص سپرده شود.

سؤال: یعنی مصوبات مجلس پس از تأیید شورای نگهبان، جهت اعلام نظر به مجمع ارسال شود؟

پاسخ: بله؛ البته می‌دانید که سکوت مجمع کافی و در حکم امضاست یعنی ضرورتی ندارد که بررسی شود؛ چون خیلی طولانی می‌شود. الان در بعضی از مراکز دنیا این متعارف است یعنی وقتی سؤال می‌شود، جواب داده می‌شود. مثل قوانین قبل از انقلاب که وقتی از شورای نگهبان سؤال می‌شد، شورای نگهبان جواب می‌داد و الاّ هزاران قانونی که قبل از انقلاب هست شورای نگهبان چیزی نمی‌گوید. این نوعی نظارت است که در بعضی از مراکز و نهادهای قانونی فرانسه نیز وجود دارد؛ وقتی مجلس یا یک نهاد دیگر سؤال می‌کند آن مرجع جواب می‌دهد اگر سؤالی نباشد، روال عادی طی می­شود یعنی اصل بر عدم مخالفت است؛ ولی وقتی شبهه و سؤال شود، مرجع تشخیص، مجمع تشخیص مصلحت است.

سؤال: از نظر برخی، تعیین سیاست‌های کلی، بحثی قضایی و حقوقی نیست بلکه یک بحث مدیریتی است و در نتیجه ماهیتاً این سیاست­ها قانونی و الزام‌آور نیستند بلکه توصیه هستند؛ شما این دیدگاه را می­پذیرید؟

پاسخ: شاید چون بندهای دیگر جنبه مدیریتی دارد، این بحث را مطرح می­کنند ولی لزومی ندارد در یک مجموعه اگر چند تا بند مدیریتی باشد بتوان آن را به بقیه نیز تسری داد. آن مدیریت‌ها هم نظارتی است یعنی ماهیت نظارتی دارد.

البته تعیین خط­مشی هم جنبه قانون‌گذاری دارد هم جنبه مدیریتی. ولی بازی با الفاظ که معنی ندارد؛ اگر مدیریتی هم باشد یعنی تعیین مدیر نیست، تعیین خط­مشی است. خط مشی که تعیین می‌شود می‌تواند قانون هم باشد در ردیف قانون اساسی، می‌تواند یک قانون در ردیف قانون مجلس باشد مثل این­که مجلس برای وزیر تکالیفی معین می­کند. جنبه‌ مدیریتی است ولی قانون است. یا وقتی که آیین­نامه‌ اجرایی تصویب می‌کنند، مدیریتی است و تکلیف مدیر را روشن می‌کند ولی قانون است؛ می‌گوییم مدیریتی است، مربوط به مدیر است، ولی از نوع قانون خط­مشی است مثل اساسنامه سپاه جنبه مدیریتی دارد ولی قانون لایتغیر است مگر خود مجلس آن را تغییر دهد. خط مشی کلی نظام درست است که مربوط به مدیران است ولی قانون است. اگر این طور باشد که هر چه مربوط به مدیران باشد از قبیل توصیه تلقی شود، بنابراین قوانین مجلس نیز اعتبار خود را از دست می­دهد.

البته ممکن است کسی بگوید مسأله تعیین خط­مشی کلی نظام چیزی شبیه آیین‌نامه است. آنچه ما تا به حال می‌گفتیم این بود که تعیین خط مشی، جنبه نظارتی دارد، ولی ممکن است کسی بگوید منظور این است که راهکارها را مشخص کند که از این راهکارها استفاده شود. البته نه اینکه راجع به قانون خاصی که مثلاً پنجاه تا قانون داریم، راهکارهای اجرای این پنجاه قانون را مشخص کند یعنی شبیه یک آیین‌نامه کلی، ولی نه یک آیین‌نامه برای یک قانون بلکه برای همه. البته این هم توصیه نمی‌شود ولی بالاخره در این مورد که سیاست‌ها، قانونی باشد که بعد از قانون اساسی و مافوق قانون مجلس باشد، باید بررسی کرد. شما به جای بحث نظری، باید بروید سیاست‌های کلی نظام را بررسی کنید و ببینید که لحن آنها چطوری است، آیا لحن قانون‌گذاری دارد یا نه، یعنی آیا شیوه کار دارد و لحن راهکار دارد. ولی این دیدگاه چندان مطلوب و به واقعیت نزدیک نیست زیرا بالاخره این سیاست­ها یک ابزار در دست رهبری است که مسیر کشور را مخصوصاً در شرایط حساس مشخص کند.به هرحال اگر الزام‌آور نباشد که اصلاً در قانون اساسی نمی‌آید.

هم­چنین بهترین تفسیر قانون، نظر قانون‌گذار است. ما در بازنگری و هنگام تصویب آن، اصلاً در ذهنمان نبود که سیاست‌ها توصیه باشد بلکه ما می‌گفتیم که تعیین خط­مشی کلی نظام، که عملی شود. اصلاً این به خاطر این بود که نظارت بر مجلس وجود داشته باشد تا مجلس هر چیزی را تصویب نکند. مثلاً فرض کنید زمان جنگ است. رهبری تشخیص می‌دهد که فعلاً بودجه برای مسایل پژوهشی صرف نشود اگر مجلس بخواهد برای پژوهش بودجه اختصاص دهد، جلویش گرفته می­شود. این الزام­آور است نه توصیه­ای؛ این چیزی که می‌گویند یک چیز عجیب و غریبی است.

سؤال: به نظر شما با توجه به الزام‌آور بودن این سیاست­ها، آیا دادگاه­ها و دیوان عدالت اداری می‌توانند به آن­ها استناد کنند؟

پاسخ: این­جا یک سؤال هست که آیا سیاست­های کلی نظام در سلسله مراتب قوانین و مقررات در ردیف فرامین رهبری هست یا نه؟ ممکن کسی بگوید بله؛ در این صورت از نظر علمی در ردیف قانون اساسی است. الان در دنیا فرامین رؤسای کشورها جزء حقوق اساسی است، یعنی در ردیف قانون اساسی است اگر ما سیاست­های کلی نظام را در ردیف و از مصادیق فرامین رهبری بدانیم، این­ها در ردیف قانون اساسی قرار می‌گیرد؛ «در ردیف» یعنی «در حکم قانون اساسی» است و الا همان طور که گفتیم «شورای نگهبان» را شامل نمی‌شود.

سؤال: البته در بحث فرامین رهبری که فرمودید، خود رهبری در ابلاغیه‌ سیاست­ها آن­ها را ذیل قانون اساسی آورده­اند یعنی بالاتر از قانون عادی و پایین‌تر از قانون اساسی که شما نیز چنین نظری دارید.

پاسخ: بله؛ به هر حال دیوان عدالت نمی­تواند مغایرت مصوبات را با سیاست های کلی بررسی نماید، چون وظیفه‌اش روشن است. دیوان حتی در خصوص مخالفت با قانون اساسی باید به شورای نگهبان ارجاع دهد. فقط در خصوص قوانین عادی اختیار دارد که اگر آنها هم احتیاج به تفسیر داشته باشند، به مجلس مراجعه می‌شود. بنابراین دادگاه­ها اصلاً نمی­توانند مغایرت با سیاست‌ها را بررسی نمایند. دیوان هم همین‌طور؛ ولی می‌توانند به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع دهند یعنی در قانون اساسی به شورای نگهبان ارجاع می‌دهند و در سیاست­های کلی هم به مجمع ارجاع می­دهند. به هر حال وقتی شبهه وجود داشته باشد می‌تواند رأی را متوقف کند و از مجمع تشخیص مصلحت سؤال کند. اینها فروع خیلی جالبی است.

سؤال: آیا این سیاست­ها بحث تفکیک قوا را مخدوش نمی‌کند؟

پاسخ: اولاً ما در قانون اساسی، تفکیک قوا نداریم بلکه استقلال قوا را داریم که با تفکیک قوا فرق دارد. استقلال قوا نظریه جدیدی است و به این معنی است که در آن تداخل قوا برخلاف استقلال قوا قبول شده ولی تداخلی که به استقلال قوا لطمه نزند، مثلاً قوه مجریه لایحه تقدیم مجلس می‌کند و مجلس موظف است لایحه قوه مجریه را بررسی کند. اجبار قوه مقننه به بررسی لایحه دولت به این معنی است که در اینجا قوه مجریه در کار قوه مقننه دخالت دارد ولی وقتی قوه مقننه می‌خواهد آن را تصویب کند، آره یا نه گفتنش مستقل است. پس این مهم نیست که این پیشنهاد از کجا آمده است: از خود مجلس آمده یا لایحه است یا از شورای عالی استان آمده، فرقی ندارد. مهم این است که مجلس مستقل عمل کند یعنی کسی به مجلس نمی‌گوید که بگو آره یا نه. پس اینجا باید دقت کنید که چیزی که به استقلال قوا لطمه می‌زند را خلاف قانون اساسی تلقی کنید نه ولی تداخل قوا را خلاف قانون اساسی ندانید. حتی در مورد قوه‌ قضاییه، لوایح این قوه از طریق قوه مجریه به مجلس می‌آید و مجلس موظف است آنها را بررسی کند. قوانینی که مجلس تصویب می‌کند به قوه مجریه می‌رود و در آنجا قوه مجریه دخالت می­کند. به این نحو که این قانون چند جور راه اجرا دارد ولی قوه مجریه می‌آید آیین‌نامه تعیین می‌کند و می‌گوید فقط از این طریق اجرا بشود. آیین‌نامه‌های اجرایی قانون طرق مختلفی دارد ولی چون قاعده‌اش این است که اگر قوه مجریه در اجرا مستقل باشد، باید کیفیت اجرا را خودش تعیین کند، قوه مجریه است که آئین نامه را تهیه می‌کند. در حالی که قبلاً این گونه بود که مجلس قانون را تصویب می‌کرد و آیین‌نامه‌اش را هم خود مجلس تهیه می‌کرد و به قوه مجریه می­گفت این قانون را این گونه اجرا کن. این خلاف استقلال قوه مجریه است. قوه مجریه باید در شیوه اجرای قانون دستش باز باشد که از میان راهکارهای متعدد، راهکار مناسب را انتخاب کند. پس قوه مجریه در اجرای قانون دخالت می‌کند ولی این دخالت، ناقض استقلال قوه مقننه نیست. قوه مجریه قانون را بی‌کم و کاست اجرا می‌کند.

سؤال: یعنی می‌فرمایید که امروزه ما ناگزیر از ارتباط قوا هستیم؟

پاسخ: امروزه تفکیک قوا به معنای عدم مداخله معنی ندارد و فقط یک شعار است لذا می‌بینید در سیستم‌های آمریکایی و ریاستی این را کنار گذاشتند، چون اصلاً عملی نیست.

 

سؤال: شیوه‌ نسخ این سیاست‌ها چگونه است؟

پاسخ: قاعدتاً با سیاست‌های بعدی کنار گذاشته می‌شود ولی اگر سال اول نسخ آن لازم شد، رهبر به عنوان معضل نظام به مجمع ارجاع می‌دهد. باید از مجمع خواسته شود به عنوان معضل نظام بررسی ‌شود و الا هیچ مرجع دیگری نیست که صلاحیت آن را داشته باشد و از آن جایی که مجمع کارشناسی کرده، رهبر نمی‌تواند مستقیماً آنرا لغو کند. چون کارشناسی شده است و رهبر هم کارشناس دیگری ندارد. بنابراین به خود مجمع ارجاع می‌دهد که به عنوان معضل نظام که راه نسخ آن را بررسی کند.

سؤال: آیا نظارت شورای نگهبان بر مصوبات مجلس برای تطبیق با سیاست­ها را نمی­توان توجیه نمود؟

پاسخ: «موازین اسلام» با «نقطه­نظرهای ولی­فقیه» متفاوت است: قانون اساسی می‌گوید که قوانین نباید مخالف با موازین اسلام باشد. موازین اسلام یعنی ادله فقهی که کتاب و سنت و عقل و اجماع است، حتی می‌دانید که این بحث وجود دارد که آیا مخالفت با فتاوی مشهور، مخالف موازین شرعی تلقی می‌شود یا نه؟ که البته پاسخ منفی است. مفهوم اصل(4) این است که شورای نگهبان باید مجتهد باشد و استناد مجتهد به فتوای مجتهد دیگر اجتهاد نیست، مگر اینکه به مستندات خط­مشی کلی نظام استناد کنند یعنی مستندات مجمع تشخیص مصلحت را که ولی امر هم نیست ببینند و بعد با آنها تطبیق دهد ولی اینکه تعیین خط­مشی را ملاک تطبیق قرار دهند، جنبه تقلیدی داشته و جنبه اجتهادی ندارد و لذا انطباق قوانین با سیاست‌ها، انطباق با موازین شرعی نیست و الا اگر سیاست‌ها را موازین شرعی تلقی کنیم، در شورای نگهبان تشتت بوجود می‌آید و هر کدام ممکن است یک فتوا را بدهند. بنابراین فتوی و نظر ملاک نیست بلکه ادله ملاک است.

سؤال: بحث حاکم شرع را نمی­توان مطرح کرد؟

پاسخ: کار شورای نگهبان قضا نیست.

سؤال: نه از باب ولی­فقیه می‌گویم.

پاسخ: ولی­فقیه که حکم کرده یا حکم قضایی کرده یا حکم فقهی کرده که به هر حال قابل استناد نیست و موازین محسوب نمی‌شود.

سؤال: شما تأکید دارید که موازین چیزهای مشخصی است.

پاسخ: بله، البته امکان دارد شورای نگهبان مستندات تعیین خط­مشی نظام را بگیرد و بگوید این مصوبه مجلس مخالف با موازین اسلامی است.

سؤال: یعنی کاملاً مستقیم باشد.

پاسخ: بله.

منبع: پژوهشکده مجازی حقوق عمومی

No votes yet.
Please wait...

درباره‌ی ابوالقاسم شم آبادی

(حقوق عمومی) -مدرس دانشگاه-صاحب امتیاز انتشارات حقوقی عدلیه-ارتباط با ابوالقاسم شم آبادی: shamabadi.abolghasem@yahoo.com تلفن: ۰۲۱۶۶۹۲۱۰۰۲ ۰۲۱۶۶۵۸۱۷۴۸

همچنین ببینید

کارگاه آمادگی آزمان دکترای حقوق عمومی(آزمون دکترای 1399)

با سلام. این کارگاه برگزار گردیده و ویس کارگاه قابلیت ارائه به داوطلبان دکتری حقوق …

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *