پلیس اداری

زهرا پورزارع بلاسی

دانشجوی کارشناسی حقوق- دانشگاه آزاد اسلامی واحد رباط کریم

فهرست مطالب

تعاریفی از پلیس اداری

پلیس اداری عمومی

پلیس اداری اختصاصی

فرق بین پلیس اداری و پلیس قضایی

فرق پلیس اداری با خدمات عمومی

هدفهای پلیس اداری

مقامات پلیس اداری

همکاری مقامات پلیس اداری با یکدیگر

ابزارها یا نظامات پلیس

حدود اختیارات پلیس اداری در حالت اضطراری

تعاریفی از پلیس اداری:

پلیس اداری به منظور تأمین امنیت عمومی آسایش عمومی، بهداشت عمومی و اخلاق حسنه فعالیت می کند. ابزارهای پلیس اداری به صورت «منع»، «اجازه قبلی»، «اعلام قبلی»، «اخطار اداری» و «الزام اداری» می باشد (طباطبایی، پیشین، صص ۲۵۰-۲۶۰). از منظر حقوق اداری، معادل پلیس اداری در منابع اسلامی «حبسه» می باشد. به طور کلی بنیاد حسبه در فقه اسلامی به معنی نظم عمومی و رعایت مصالح جمعی می باشد که تحلیل دقیق آن می تواند ما را به یک نظام سیاسی مطلوب و حداقل حاکمیت و حداکثر خدمات رهنمون باشد (عمید زنجانی، ۱۳۸۴، ص۳۵۷). اصاله الاباحه و اصاله الحذر را می توان اساس در مساله پلیس اداری مورد مطالعه قرار داد (همان، ص ۴۷۵).

پلیس بر دو قسم است: اداری و قضایی. پلیس اداری کوشش می کند از عواملی که مخل نظم عمومی هستند، پیشگیری کند و پلیس قضایی سعی دارد آنهایی را که نظم عمومی را برهم می زنند تعقیب کند و کیفر دهد.

پلیس اداری، یکی از وظایف سنتی و مهم دولت است. در این نظام، دولت در کار افراد دخالت نمی کند و تأمین نیازها و منافع عمومی به عهده خود آنهاست و دولت فقط نظارت می کند که فعالیتهای افراد به تعدی و تجاوز نینجامد و نظم عمومی یعنی نظم خواسته شده در جامعه به هم نخورد. برای این منظور، در صورت لزوم نظاماتی به صورت عام و عینی[۱] و یا به صورت انفرادی و موضوعی[۲]، وضع می کند تا فعالیتهای عمومی مورد نظر در چهارچوب آن انجام گیرد.

اساس و شالوده این نظام مبتنی بر این فکر است که فعالیتهای خصوصی، به خوبی قادر به تأمین نیازها و منافع عمومی است و دولت نباید در امور اجتماعی مداخله کند مگر آنجا که فعالیتهای مزبور از مسیر صحیح خود منحرف شود و یا رقابتهای مضر و نادرست، آزادی دیگران را تهدید کند یا نظم عمومی را به هم بزند. مداخله دولت در این مورد نیز فقط به صورت وضع مقررات و نظامات مجاز است و از این حد هم نباید تجاوز کند تا افراد بتواند آزادانه به فعالیتهای اجتماعی خود ادامه دهند.

پلیس اداری که یک وظیفه کهن و سنتی دولت است و معمولاً به صورت نظامات اداری متجلی می شود، مبتنی بر افکار مکتب اقتصاد آزاد است. طرفداران این مکتب براین باورند که رقابت آزاد خود بهترین تنظیم کننده امور است و سبب می شود افراد ضمن تعقیب منافع خصوصی خود، منافع عمومی را نیز تأمین کنند. شعار معروف این مکتب، «بگذارید انجام شود، بگذارید بگذرد»[۳] است؛ یعنی کاری به کار طبیعت نداشته باشید و آن را به اختیار خود بگذارید. این مکتب دخالت دولت را فقط در حد وضع مقررات انتظامی و پلیس مجاز می شمرد.

در این نظام، عمل دولت جنبه منفی دارد. او مداخله نمی کند، مگر برای جلوگیری از فعالیتهای مضر افراد؛ برای مثال فروش نان- که از جمله نیازهای مهم عمومی است- به عهده خود افراد است و دولت در آن هیچ گونه مداخله ای ندارد؛ زیرا چنین تشخیص داده که فعالیت و ابتکار خصوصی، برای انجام این کار کفایت می کند؛ با این حال چنانچه هیچ گونه نظارتی از طرف دوت اعمال نشود، ممکن است اجحافهایی در امر فروش آن صورت گیرد؛ مثلاً نانواها ممکن است به فکر گرانفروشی بیفتند یا به قحطی و کمیابی آن دامن بزنند یا کم فروشی کنند؛ از این رو لازم است دولت درباره نرخ نان و نظارت اوزان و مقیاسها و جلوگیری از قاچاق آن و ….. مقرراتی وضع کند تا نانواها در چهارچوب آن فعالیت کنند. این نظام مداخله، بالاخره به وضع مقررات انتظامی از طرف دولت منجر می شود که در نهایت موجب تضییق و محدودیت فعالیت آزاد افراد است؛ مانند قانون تعزیرات حکومتی. سؤال مهمی که در اینجا مطرح می شود، این است که چگونه باید بین آزادیهای فردی از طرفی و مقتضیات نظم عمومی از طرف دیگر، تعادل و توازن ایجاد کرد. البته حل این مسئله در صلاحیت قانون گذار است که با توجه به مقتضیات نظم عمومی، برای فعالیت آزاد مردم، قواعد و اصولی تعیین کند تا در چهارچوب آن از طرف قوه مجریه مقررات انتظامی وضع شود.

اعمال عمومی دارای ۲ هدف می باشد:

حفظ نظم عمومی: نظم عمومی به مجموع شرایط عمومی و کلی اطلاق می شود که برای ایجاد امنیت آسایش و بهداشت عمومی ضروری می باشد. در حقوق اداری وظایف مزبور برعهده پلیس اداری است اصطلاح پلیس اداری در مقابل پلیس قضایی بکار می رود. وظیفه پلیس قضایی عبارت است از تعقیب مجرمان و کشف جرم، پلیس قضایی از سازمانهای قوه قضاییه می باشد.

در حالیکه وظیفه پلیس قضایی اداری ایجاد و حفظ نظم عمومی است و اعمال آن جنبه پیشگیری دارد و زیر مجموعه قوه مجریه است.

تأمین خدمات عمومی: بسیاری از نیازهای همگانی به وسیله اشخاص خصوصی اداره می شوند ولی بعضی از نیازهای عمومی به اندازه ای مهم می باشند که دخالت دولت را ایجاب می نمایند.

مثل آموزش و پرورش، خدمات مزبور به خدمات عمومی تعبیر می شوند. خدمات فوق خدماتی می باشند که به وسیله خود دولت یا زیر نظر آن برای برآوردن نیازمندهای خدماتی می باشند که به وسیله خود دولت یا زیر نظر آن برای برآوردن نیازمندی ها و منافع عمومی انجام می گیرد.

واژه پلیس (police) که از زبان فرانسه گرفته شده و اکنون در زبان ما به کار برده می شود، معانی مختلفی را در بردارد. معنی لغوی «پلیس»، «نظم و انتظام بخشیدن» است و در زبان حقوقی گذشته، به اوامر و دستوراتی که اهداف جامعه را تحقق می بخشیدند، اطلاق می شد. در واقع، مفهوم «پلیس» معادل «سازمان و نظام کشوری» تلقی می شد و در همین راستا نیز عبارت «کشور انتظام یافته»[۴]، به کار برده می شد.

در اصطلاح رایج، «پلیس اداری» وجود «اشخاص» یا «مأمورینی» را که به جامعه نظم می بخشند، به ذهن متبادر می سازد (نیروی انتظامی، شهردار، فرماندار و غیره).

لیکن در اصطلاح حقوقیف پلیس اداری بیانگر «فعالیتی» است که دولت به منظور حفظ نظم عمومی انجام می دهد و در این گفتار به تشریح این معنا پرداخته می شود.

واژه «پلیس اداری» دارای دو مفهوم است:

  • پلیس اداری عمومی[۵]
  • پلیس های اداری اختصاصی[۶]

بند ۱- پلیس اداری عمومی

پلیس اداری عمومی دربر گیرنده مفاهیم «امنیت عمومی»[۷]، «آسایش عمومی»[۸] و «بهداشت عمومی»[۹] است.

تأمین امنیت عمومی در واقع شامل اقداماتی است که دولت به منظور حفظ تمامیت ارضی کشور، حفظ منافع شخصی افراد و حتی پیشگیری از جرایم انجام می دهد. برقراری نظم عمومی بیشتر متوجه امور مادی و صوری جامعه است: دفع توطئه علیه دولت، جلوگیری از ارتکاب جرم و تخلفات و غیره. لیکن محدود به این امور نیست، بلکه در برخی موارد، مقامات پلیس اداری اختیار دارند از اعمالی که منافی اخلاق حسنه اجتماعی است نیز جلوگیری به عمل آورند مانند جلوگیری از انتشار عقاید و افکار انحرافی و پخش نوشته ها و مجلات ضاله و غیره.

علاوه بر موارد فوق، دولت موظف به اتخاذ تدابیر و اقداماتی در خصوص وقایع و حوادث طبیعی (زلزله، سیل، حریق و غیره) و حوادث غیرطبیعی (حوادث رانندگی) است.

تأمین آسایش عمومی نیز به واسطه جلوگیری از ناهنجاریهای اجتماعی و اقداماتی که مخل آسایش مردم است (مزاحتمها، سروصدا و غیره) تحقق می یابد.

بالاخره، تأمین بهداشت عمومی به کلیه اقداماتی که دولت به منظور بهبود کیفیت زندگی و تندرستی آحاد مردم انجام می دهد، اطلاق می شود مانند نظارت دولت بر کارخانه ها، فروشگاه های مواد غذایی.

به جز موارد سه گانه فوق آیا پلیس اداری از اختیارات دیگری نیز برخوردار است؟ دامنه مداخلات پلیس اداری محدود به چه حدی است؟ این سؤالات طبیعی به نظر می آیند چرا که در اعمال روزمره ی پلیس، ما شاهد اقداماتی هستیم که پا از موارد حفظ امنیت عمومی و آسایش و بهداشت عمومی فراتر نهاده و به اموری که صرفاً جنبه اخلاقی دارند، توجه می شود.

اقدامات پلیس اداری برای منع تولید و توزیع فیلمها و نوارهای ضداخلاقی و حفظ شئونات اسلامی در سطح جامعه از آن جمله موارد به شمار می آیند. هر چند موازین اخلاقی در کشورهای گوناگون متفاوتند ولی در کلیه کشورها برخی از اعمال از سوی قانونگذار منع شده است و مقامات پلیس اجازه یافته اند از ارتکاب آن اعمال جلوگیری به عمل آورند (مانند استعمال مواد مخدر در ملاء عام).

بند ۲- پلیس های اداری اختصاصی

عبارت «پلیس اداری اختصاصی» دارای دو مفهوم و جدید است. مفهوم سنتی پلیس اختصاصی حکایت از مجموعه وظایف و فعالیتهایی می کند که از نظر هدف با اهداف پلیس عمومی تفاوت ندارد، لیکن، به دلیل تبعیت آن از یک «نظام حقوقی خاص»، از پلیس عمومی متمایز می شود.

پلیس راهنمایی و رانندگی به عنوان مثال پلیس اختصاصی است که هدف آن برقراری نظم در رفت و آمد خودروهاست. پلیس راهنمایی و رانندگی تابع سازمان و مقررات خاصی است که آن را از سایر پلیس های اختصاصی متمایز می سازد. پلیس گمرک، پلیس اتباع بیگانه، پلیس راه آهن و غیره نیز همان اهداف سنتی نظم عمومی را دنبال می کنند. ولی مفهوم جدید پلیس اختصاصی متضمن فعالیت هایی است که نیاز به آنها در دهه های اخیر احساس شده است، مانند ایجاد پلیس زیبایی شهر، پلیس ساختمانها، پلیس حفظ آثار باستانی و غیره.

در هر حال، چون عملیات پلیس در عمل موجب محدودیت آزادی افراد می شود، مقامات پلیس حق ندارند بدون مجوز قانونی، در کار افراد دخالت کنند و مزاحمت آنها را فراهم آورند وگرنه اعمال و تصمیمات آنها غیرقانونی خواهد بود. برای مثال شورای دولتی فرانسه، در دعوایی، تصمیم یک شهرداری را که مانع ورود کودکان به سینما می شد تنها به سبب اینکه از درس باز نمانند (نه از لحاظ ملاحظات اخلاقی)، در حالی که قانوناً چنین اختیاری را نداشت غیرقانونی دانسته و آن را لغو کرد.

فرق بین پلیس اداری و پلیس قضایی

پلیس اداری که به منظور حفظ نظم عمومی در جامعه صورت می گیرد، ماهیتاً یک امر تأمینی است که از لحاظ هدف و مکانیسم اجرا با پلیس قضایی متفاوت است؛ زیرا: اولاً، پلیس اداری سعی دارد با اتخاذ تدابیر و اقدامات تأمینی از وقوع جرایم و تخلفات جلوگیری کند، در صورتی که پلیس قضایی عهده دار کشف و تعقیب جرایم و تسلیم مجرمین به دادگاه صلاحیت دار است؛ بنابراین اولی جنبه تأمینی و دومی جنبه تعقیبی دارد، ولی مربوط به مرحله پیش از وقوع جرم، و دومی مربوط به مرحله جرم است. با آنکه پلیس اداری و پلیس قضایی عهده دار عملیات مختلفی هستند و هرکدام هدف جداگانه ای را تعقیب می کنند، ولی کار آنها با هم بی ارتباط نیست و در واقع فعالیت آنها متمم و مکمل یکدیگر محسوب می شود؛ برای مثال وقتی جرایم به گونه مؤثری مورد تعقیب و مجازات قرار گیرند، کار پلیس اداری نیز به گونه قابل توجهی تسهیل می شود؛ همچنین وجود پلیس اداری خوب، یعنی اقدامات تأمینی خوب نیز همواره وقوع جرایم را به حداقل کاهش می دهد و در نتیجه وظایف پلیس قضایی را تسهیل می کند؛ برای مثال گماردن مأمور و نصب چراغ در معابر از وقوع بسیاری از جرایم جلوگیری می کند.

ثانیاً، پلیس اداری در عهده مقامات اداری و برعکس پلیس قضایی در صلاحیت مقامات قضایی است و به وسیله ضابطین دادگستری یعنی دادستان، بازپرس، مأموران انتظامی و برخی مأموران دیگر اجرا می شود؛ از این رو، پلیس اداری جزء عملیات اداری، و پلیس قضایی جزء عملیات قضایی محسوب  می شوند.

باید دانست گاهی پلیس قضایی و پلیس اداری در دست مقامات واحدی هستند؛ چنان که مأموران انتظامی در عین اینکه جزء ضابطین دادگستری هستند، مأموران پلیس اداری نیز محسوب می شوند.

برای توضیح بیشتر باید در نظر داشت اعمال پلیسی و نظارتی دولت که به منظور حفظ نظم عمومی در جامعه صورت می گیرد، به تمامی به عهده قوه مجریه نیست. آن بخش از اختیارات پلیسی دولت که جنبه تأمینی و پیشگیری دارد، به عهده قوه مجریه و بخش دیگر آن که جنبه کشف و تعقیب جرایم دارد به عهده قوه قضاییه است و اولی، در اصطلاح، پلیس اداری، و دومی پلیس قضایی نامیده می شود.

فرق پلیس اداری با خدمات عمومی

فرق عمده ی پلیس اداری با خدمات عمومی در این است که هدف اصلی پلیس اداری «صدور و تجویز دستورات»[۱۰] است حال آن که رویه ی عادی خدمات عمومی «تأمین نیازمندیهای همگانی»[۱۱] مردم است. در مورد اول، سازمانهای اداری فعالیت های خصوصی افراد را نظم و انتظام می بخشد، ولی در مورد دوم اداره  رأساً برآوردن نیازها را به عهده می گیرد.

برخی اوقات اداره امکان انتخاب دارد. به عنوان مثال، در زمستان برای رف روبی پیاده روها، اداره ی مربوطه (شهرداری ها) هم می تواند به اهالی محل دستور برف روبی دهد و هم خود اقدام به برف روبی پیاده روها نماید. ولی نباید نادیده گرفت که این انتخاب به هر حال محدود است زیرا پلیس شهرداری حق دستور دادن به افراد را در برخی زمینه ها ندارد مگر اینکه قانون تصریح کرده باشد.

هدفهای پلیس اداری

همان گونه که در بالا گفته شد، پلیس اداری، مجموع وظایف و اختیاراتی است که به موجب قوانین و مقررات، به منظور جلوگیری از به هم خوردن نظم عمومی جامعه به برخی از مقامات اداری و اجرایی داده شده است. امنیت عمومی، آسایش عمومی، بهداشت عمومی و اخلاق حسنه از عناصر تشکیل دهنده نظم عمومی به شمار می روند. به عبارت دیگر منظور از نظم عمومی نظمی است که لازمه استقرار یک حکومت دموکراتیک و آزاد است نه یک حکومت توتالیتر و سلطه گر.

نظم عمومی، معمولاً نظم مادی و صوری است و کمتر نظم اخلاقی (اخلاق حسنه) را شامل می شود؛ با وجود این، در مواردی دیده می شود که قانون به مقامات پلیسی اختیار می دهد که در صورت تهدید نظم عمومی، از انتشار عقاید و افکار نیز جلوگیری به عمل آورند؛ مانند جلوگیری از نمایش فیلمهای منافی اخلاق یا جلوگیری از تبلیغات زیان بخش و افراطی برخی احزاب یا جلوگیری از انتشار پاره ای از روزنامه ها و نوشته ها که برای امنیت عمومی، مضر تشخیص داده می شود.

اینک لازم است مفاهیم امنیت، آسایش و بهداشت عمومی و اخلاق حسنه که در حقیقت هدفهای سنتی پلیس اداری اند و مقامات اداری اند و مقامات پلیس اداری برای تأمین آنها، در امور و شئون مختلف اجتماع مداخله می کنند مورد تجزیه و تحلیل قرارگیرد.

  1. امنیت عمومی. امنیت یا آرامش عمومی، یعنی فقدان هرگونه عوامل و خطراتی که نظم مادی موجود در جامعه را به هم بزند و موجب خسارت مالی و یا جالی به اشخاص شود. این عوامل از توطئه علیه دولت تا جرایم و حوادث طبیعی و غیرطبیعی را شامل می شود. جرایم عبارت اند از: دزدی، کلاهبرداری، اخاذی و به طور کلی هرنوع جرمی که موجب خسارت گردد. حوادث ناشی از عوامل طبیعی مانند سیل، حریق، زلزله، طغیان آب و حوادث نوع دوم مانند حوادث رانندگی، حوادث ناشی از مشق تیراندازی و مواد منفجره هستند.

به طور کلی مقامات پلیسی موظف اند با اتخاذ تدابیر لازم و اقدامات احتیاطی در حد امکان از وقوع حوادث فوق که موجب زیان اشخاص و یا اموال آنها می شود، جلوگیری کنند و امنیت را در جامعه برقرار سازند؛ برای مثال حفظ امنیت در مکانهای عمومی از قبیل بازارها، فروشگاه ها، تئاترها، سینماها، کافه ها و ….، تأمین امنیت در معابر و گذرگاهها از طریق نصب چراغ و گماردن پلیس و رفع موانعی که سد معبر می کنند، تخریب هرگونه دیوار و ساختمانی که بیم انهدام آن می رود، نظارت بر امور متوفیات و نظارت بر اوزان و مقیاسها، از وظایف مقامات پلیسی هستند.

  1. آسایش عمومی. آسایش عمومی یعنی فقدان هرگونه آزار و ناراحتی در جامعه که از حدود متعارف و عادی زندگی در جامعه خارج باشد؛ مانند سروصدای زیاد به ویژه در شب، تجمع و ازدحام در معابر و مجامع و امکنه عمومی، آلودگی محیط و … که موجب ناراحتی اشخاص می شود.

در تمام این موارد و نظایر آن، مقامات صلاحیت دار حق دارند برای تأمین راحتی و آسایش عمومی به وضع مقررات و صدور دستورهای انتظامی مبادرت ورزند.

  1. بهداشت عمومی. بهداشت عمومی یعنی فقدان هرگونه عاملی که موجب امراض و ناخوشی می شود و تأمین بهداشت یعنی اقدامات لازم جهت جلوگیری از انتشار میکرب و درمان. این اقدامها نه تنها افراد بلکه حیوانات، منازل خصوصی، معابر، آب، ارزاق و نیازهای عمومی را شامل می شود، که عدم رعایت اصول بهداشتی در آنها موجب آلودگی و سلب سلامتی می گردد.
  2. اخلاق حسنه. نظم عمومی به گونه ای که شرح داده شد، تنها جنبه مادی دارد. مقامات اداری حق ندارند برای حفظ نظم عمومی، در خصوصیات اخلاقی و وجدانی، افکار، عقاید و احساسات آنها دخالت کنند و آنها را مورد تفتیش و بازجویی قراردهند. بدیهی است چنانچه ابراز افکار و عقاید اخلاقی و سیاسی موجب اغتشاش و بی نظمی شود، مقامات پلیس حق دارند از بروز آنها جلوگیری کنند؛ از این رو تظاهرات و تبلیغات افراطی و زیانبخش احزاب، انتشارات مخالف اخلاق حسنه، پیاله فروشی، تظاهر به روزه خواری در ایام رمضان و قماربازی در ملأ عام، قانوناً ممنوع است.

عقاید و افکار و احساسات افراد تا زمانی در خور احترام است که موجب اغتشاش نشده است، در غیر این صورت مقامات پلیس حق مداخله خواهند داشت.

امروزه هدف پلیس اداری تنها تأمین مقاصد سنتی نیست، بلکه براثر پیشرفت تمدن، به ویژه توسعه اقتصادی مداخله طلبی و ارشادی، این پلیس هدفهای دیگری را نیز تعقیب می کند؛ برای مثال امروزه قانون گذار به مقامات عمومی حق می دهد که برای حفظ زیبایی شهر یا حفظ آثار باستانی (مقررات مربوط به شهرسازی و حفظ آثار و ابنیه تاریخی و …) یا برای حمایت از حیوانات شکاری و صید (مقررات شکار و صید) یا برای تأمین ارزاق و نیازهای عمومی (مقررات مربوط به جیره بندی و منع احتکار و قاچاق) و یا حماتی از مصنوعات داخلی مداخله و برای تنظیم صحیح فعالیتهای اجتماعی مقرراتی را وضع و اجرا کنند.

مقامات پلیس اداری[۱۲]

اعمال و وظایف پلیس اداری دولت به عهده مقامات مختلف است؛ به این معنی که وزارتخانه ها و مؤسسات عمومی در حدود وظایف و صلاحتیهای خود، بخشی از اختیارات پلیسی و نظارتی[۱۳] را بر فعالیتهای اجتماعی و اقتصادی و فرهنگی و هنری، اعمال می کنند و در نتیجه آنها را محدود و مقید می سازند.

پلیسهای اختصاصی به موجب قوانین و مقررات ویژه، به مقامات مختلفی واگذار شده است که در هر مورد باید به آن قوانین مراجعه شود؛ برای مثال پلیس ساختمانهای آلوده و غیر بهداشتی با وزارت کشور و وزارت بهداشت، پلیس صید و شکار با سازمان محیط زیست، پلیس حفظ آثار باستانی با وزارت کشور و وزارت فرهنگ و پلیس راه آهن با وزارت راه و ترابری است.

پلیس عمومی که عهده دار حفظ نظم عمومی به مفهوم سنتی آن است، با مقامات وزارت کشور و شوراهای محلی است که در چهارچوب قوانین و مقررات کشور ادای وظیفه می کنند. این مقامات عبارت اند از:

  1. استانداران و فرمانداران و بخشداران. حفظ نظم عمومی در استانها و شهرستانها و بخشها، به عهده استانداران و فرمانداران و بخشداران است که زیر نظر وزیر کشور انجام وظیفه می کنند.

نیروهای انتظامی کشور، تابع وزارت کشور هستند و مکلف اند دستورهای قانونی وزیر کشور، استانداران و فرمانداران را اجرا کنند (مواد ۱۵ و ۱۷ قانون تقسیمات کشوری مورخ ۱۳۱۶ و ماده ۸ قانون اختیارات استانداران مصوب خرداد ۱۳۳۹ و قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مورخ ۱۸/۵/۶۹).

  1. شوراهای استان، شهرستان، بخش و شهر (قانون شوراهای محلی کشور) رئیس جمهور و وزیر کشور را نیز باید به اعتباری جزء مقامات پلیس عمومی به شمار آورد؛ زیرا آنها به عنوان مقامات مافوق سلسله مراتب اداری می توانند به استانداران و فرمانداران تعلیمات و دستورهای لازم الاجرا بدهند.

غیر از مقامات یاد شده، سایر مقامات حق صدور نظامات و دستورهای انتظامی در امور پلیس عمومی را ندارند؛ مگر آنکه قانون به صراحت این اجازه را به آنها داده باشد، چنان که تأمین نظم و امنیت در خطوط راه آهن به عهده وزیر راه، و در ادارات گمرک با وزیر امور اقتصادی و دارایی است.

ارتش جزء مقامات و مأموران پلیس عمومی محسوب نمی شود؛ زیرا ارتش، عهده دار دفاع ملی و حراست مرزهای کشور است؛ لکن چنانچه مقتضیات نظم عمومی ایجاب کند، مقامات وزارت کشور حق دارند از مقامات ارتش استمداد کنند و در این صورت قوای ارتش مکلف اند که با مقامات کشوری و زیر نظر آنها در اعاده نظم عمومی بکوشند.

همکاری مقامات پلیس اداری با یکدیگر

وظایف پلیس اداری در کشور ما مانند بیشتر کشورها، در دست مقامات اداری مختلف قرار دارد؛ بنابراین مسئله ای که دانستن آن حائز اهمیت است، چگونگی هماهنگی و همکاری مقامات مزبور است.

اصل کلی در این باره آن است که اجرای صلاحیت پلیسی از طرف مقامات مافوق، هرگز مانع اجرای وظایف پلیسی مقامات زیردست نیست. در صورت اقتضای نظم عمومی، این مقامات حق دارند در حدود نظامات مقامات مافوق، مقررات شدیدی وضع کنند ولی آنها مجاز نیستند نظامات مقامات بالا را تخفیف دهند و یا آن را در کل از بین ببرند؛ به عبارت دیگر، مقامات مادون حق تشدید مقررات و نظامات مافوق را دارند؛ زیرا مقتضیات نظم عمومی این حق را به آنها می دهد ولی حق نقض آنها را ندارند و این عمل مخالف اصل سلسله مراتب اداری است. برای مثال مطابق آیین نامه راهنمایی و رانندگی، سرعت رانندگی در شهر ۴۰ کیلومتر در ساعت است. تصمیم شهربانی براینکه سرعت مزبور در نقاط پرجمعیت کمتر از این میزان باشد از نظر راهنمایی و رانندگی یک تصمیم شدیدتر است که ممکن است به منظور جلوگیری از تصادفات اتخاذ گردد، لکن اجازه سرعت بیش از ۴۰ کیلومتر در ساعت، مجاز نیست؛ زیرا چنین دستوری مخالف مقررات آیین نامه راهنمایی و رانندگی است که از طرف مقامات بالاتر وضع گردیده است، بدیهی است در صورتی که قصد قانونگذار این باشد که مقامی نسبت به مقام دیگحر در اجرای وظایف پلیسی اولویت داشته باشد و یا آن را انحصاراً انجام دهد، هیچ مقامی حق مداخله در وظایف او را نخواهد داشت. برای مثال وقتی قانون گذار برای حفظ نظم عمومی در راه آهن، یا گمرک، پلیس خاصی تعیین کند و برای اجرای آنها به مقامات مربوط اختیار کامل داده باشد، مقامات فرمانداری و انتظامی حق ندارند به عنوان حفظ نظم، امنیت و آسایش عمومی در وظایف آنها دخالت کنند.

ابزارها یا نظامات پلیسی

نظامات پلیسی در حفظ نظم عمومی از نظر شدت و ضعف ممکن است به صور مختلف ذیل باشند:

  1. منع. گاهی نظامات پلیس به صورت منع است؛ یعنی مقامات پلیس، افراد را از فعالیتی منع می کنند؛ مانند منع از پارک، سیگار کشیدن در سینما، عبور از خیابان و … .

مقامات پلیس حق ندارند فعالیت افراد را به طور کلی و مطلق ممنوع کنند؛ زیرا این کار، در حقیقت نفی آزادی و امری غیر قانونی است.

منع، فقط به صورت جزئی، آن هم در موارد استثنایی- مواردی که نظم عمومی ایجاب کند- جایز است.

  1. اجازه قبلی. گاهی مقامات پلیس، فعالیت افراد را به کسب اجازه قبلی از مقامات اداری و یا اخذ پروانه موکول می کنند؛ مانند تأسیس روزنامه و یا اشتغال به برخی از مشاغل و مکاسب که در حقوق ایران منوط به کسب اجازه است. هر چند این ترتیب بیش از ترتیب اول، آزادمنشانه است، ولی در حد خود محدود کننده است؛ زیرا با این روش، پلیس اختیار پیدا می کند که فعالیت افراد را مورد بررسی قرار دهد و چنانچه مخالف نظم عمومی تشخیص داد، اجازه فعالیت ندهد.
  2. اعلام قبلی. در این ترتیب، مقامات پلیس، فعالیت افراد را منع یا آن را موکول به کسب اجازه قبلی نمی کنند، بلکه آنان را مکلف می کنند که قبل از اقدام به عملی، مأموران و مقامات اجرایی را با تسلیم اظهارنامه ای از نیت خود آگاه سازند. بدیهی است این روش، خیلی بیش از دو روش بالا با روح آزادی منطبق است.

نظامات پلیس معمولاً به صورت تصمیمات یک جانبه اتخاذ و به افراد ابلاغ می شود و ممکن است به صورت آیین نامه یا اخطار باشد. همچنین ممکن است تصمیمات و نظامات پلیسی به محض صدور و ابلاغ، مورد اطاعت افراد قرار گیرد یا برعکس دولت ناچار شود برای اجرای آنها به اجبار و الزام اداری متوسل گردد.

بند اول: آیین نامه انتظامی

مقامات پلیس معمولاً برای تأمین امنیت و آسایش عمومی و یا سایر مقاصد و هدفهایی که قانون برای آنها تعیین کرده است از راه وضع آیین نامه های انتظامی اقدام می کنند. آیین نامه، قواعد کلی لازم الاجرایی است که برای افراد حق و تکلیف ایجاد می کند و افراد مکلف اند آن را رعایت کنند.

وضع آیین نامه موجب تسهیل وظایف مقامات پلیس است؛ زیرا مقامات مزبور به جای آنکه وقت خود را صرف امر و نهی یک یک افراد کنند، به وضع مقررات کلی درباره عموم می پردازند. چون آیین نامه، حق و تکلیف را ایجاد و آزادی افراد را محدود می کند، از این رو لازم است احتیاطهای لازم به عمل آید تا مقامات پلیسی نتوانند از این ابزار اجرایی برای مقاصد غیرقانونی استفاده کنند. قواعدی که در این باره وجود دارد عبارت اند از:

  1. هیچ مقام اداری، حق وضع آیین نامه انتظامی ندارد مگر آنکه به صراحت به موجب قانون این صلاحیت به او داده شده باشد؛ برای مثال صلاحیت شوراهای شهر و بخش و شهرستان و استان در وضع مقررات انتظامی در قانون شوراهای محلی و مقررات مربوط به صلاحیت استانداران و فرمانداران، در ماده ۱۷ قانون تقسیمات کشور و اختیار وزیران در قانون اساسی و قوانین دیگر معین و مقرر گردیده است.
  2. مقامات انتظامی فقط در حدودی که قانون معین کرده است، حق وضع آیین نامه دارند.
  3. مقررات انظامی نباید ناقض قوانین باشد.
  4. مقررات مقامات انتظامی مادون نباید ناقض مقررات مقامات مافوق باشد و این قاعده، نتیجه منطقی اصل سلسله مراتب اداری است.

بدیهی است چنانچه آیین نامه های انتظامی فاقد شرایط فوق باشد، دادگاهها مکلف اند، از دادن حکم بروفق آن خودداری کنند و افراد حق دارند نسبت به ابطال آن و مطالبه خسارات وارده از طریق قانونی اقدام کنند.

بند دوم: اخطار اداری

وضع آیین نامه، برای حفظ نظم عمومی کافی نیست بلکه باید مقررات را به دقت اجرا کرد؛ به همین جهت معمولاً اجرای مقررات به صدور اخطارهای اداری منجر می شود. اخطار اداری دستور و تصمیم اداری معینی است که از طرف مقامات صلاحیت دار اداری در اجرای مقررات درباره شخص یا اشخاص معینی اتخاذ و صادر می گردد. اخطارهای اداری ممکن است متضمن امری مانند دستور رفع مواد آلوده از محلی، دستور تخریب ساختمانی که در حال خرابی است و خطر ایجاد کرده، دستور متفرق  شدن، دستور جلوگیری از سیل و یا اطفای حریق و … باشد.

گاهی نیز اخطار اداری به منع و نهی مربوط می شود، مانند منع عبور از محل ممنوع، قدغن کردن سیگار کشیدن در سینما، منع پارک در نقطه معین، منع تظاهرات در خیابان، منع نمایش فیلم غیر اخلاقی و گاهی متضمن اجازه ای است مانند اعطای جواز عبور و یا توقف. اخطارهای فوق که ممکن است از طرف مقامات اداری درباره اشخاص معینی صادر گردد، بیشتر مبتنی بر مقرراتی است که قبلاً از طرف مقامات صلاحیت دار در این خصوص وضع گردیده است و هدف از اخطار در حقیقت دعوت اشخاص به رعایت مقررات مزبور است.

پرسشی که در اینجا مطرح می شود و باید به آن پاسخ داد این است که آیا مقامات پلیس می توانند درباره اموری که قانون یا مقرراتی درباره آن وجود ندارد، تصمیم بگیرند یا نه؟ به عبارت دیگر اخطارهای اداری حتماً باید مستند و متکی به قوانین و مقررات قبلی باشد و یا این امر لزومی ندارد؟

برخی مؤلفین حقوق اداری معتقدند که از نظر رعایت اصل حاکمیت قانون و برای جلوگیری از ارتکاب اعمال غیرقانونی، در موارد معینی اخطارهای اداری حتماً باید متکی به قوانین و مقرراتی باشد که قبلاً در همان مورد وضع گردیده است و معتقدند اخطارهایی که متکی و مستند به قانون و یا مقررات نباشد، غیرقانونی و باطل است.

مقامات اداری- طبق رویه قضایی محاکم فرانسه- حق دارند استثنائاً چنانچه مقتضیات نظم عمومی ایجاب کند، در شرایط زیر، اخطارهایی را که مبتنی بر قانون و یا مقررات قبلی نباشد، درباره اشخاص صادر کنند:

  1. وقتی قانون گذار وجود مقررات قبلی را در مورد صدور چنین اخطارهایی رسماً لازم ندانسته باشد.
  2. وقتی صدور چنین اخطارهایی در صلاحیت مقامات اداری بوده و به منظور تأمین نظم عمومی صادر شده باشد.
  3. زمانی که موقعیت و اوضاع و احوال، به نحو استثنایی صدور آنها را ایجاب کند.

بنابراین اخطارهایی که از طرف مقامات اداری درباره اشخاص صادر می شود، باید متکی به قانون و مقررات قبلی بوده، ناقض آنها نباشد؛ در غیر این صورت، افراد حق دارند برای ابطال آنها از طریق دیوان عدالت اداری اقدام و خسارت ناشی از آنها را مطالبه کنند.

بند سوم: الزام اداری

بنابر اصل کلی، اشخاصی که مقررات، دستورها و اخطارهای اداری را نقض کنند، متخلف محسوب و به وسیله دادگاهها به مجازات قانونی محکوم می شوند، لکن در بعضی مواقع، مقتضیات نظم عمومی به گونه ای است که مقامات اداری نمی توانند تا صدور حکم دادگاه منتظر بنشینند بلکه مجبورند، قبل از مراجعه به محکمه، با استعمال قوه قهریه، شخص متخلف را به اطاعت از مقررات و اخطارهای اداری مجبور سازند و نظم عمومی را برقرار کنند. استعمال قوه قهریه از طرف مقامات اداری، بدون اجازه قبلی دادگاه، یک ضرورت اجتماعی و اداری غیرقابل اجتناب است که از نظر حفظ عمومی برای دولت شناخته شده است. فلسفه آن این است که گاهی مقتضیات نظم عمومی عملیات شدید یا قوری را از طرف مقامات اداری ایجاب می کند و این امر به هیچ وجه با تشریفات آیین دادرسی قضایی سازگار نیست.

با توجه به اینکه استعمال قوه قهریه، آن هم بدون مراجعه قبلی به دادگاه، به آزادیها و مصونیتهای فردی صدماتی وارد می آورد، علمای حقوق و رویه قضایی کشورهای پیشرفته، توسل به زور و قوه قهریه از طرف قوه مجریه را در صورتی مجاز می دانند که شرایط زیر موجود باشد:

  1. دستور و تصمیم پلیس، قانوی باشد؛
  2. افراد در مقابل آن از خود مقاومت نشان بدهند؛
  3. مقتضیات نظم عمومی توسل به زور را ایجاب کند؛
  4. عملیات قهری متناسب با میزان تخلف و مقاومت افراد باشد.

بدیهی است، چنانچه شرایط فوق موجود نباشد، توسل به قوه قهریه از طرف مقامات اداری برخلاف قانون و برای آنها مسئولیت آور است.

حدود اختیارات پلیس اداری در حالت اضطراری

در حالت عادی، مقامات پلیس اداری مکلف اند وظایف و اختیارات خود را در حدود قوانین و مقررات اجرا و اعمال کنند و چنان که گفته شد، تجاوز و تخطی آنها از اختیارات خود، قانوناً موجب مسئولیت آنهاست و افراد حق دارند برای دفاع از حقوق خود در حدودی که مقرر است به محاکم صالحه مراجعه کنند. بنابراین تعیین حدود اختیارات پلیس، در حقیقت مستلزم مطالعه قوانین و مقررات مربوط به هر یک از آزادیها و مصنویتهای فردی است، لکن در زمان جنگ و مواقع بحرانی، مقتضیات نظم عمومی و حفظ امنیت کشور ایجاب می کند که اگر اعمال و فعالیتهای افراد، مضر بود، این فعالیتها محدود شوند و آزادیها تحت نظارت دولت قرار گیرند.

نظاماتی که به نحو استثنایی در این مواقع اجرا می شود، مقررات «زمان اضطراری» نام دارد.

این نوع محدودیتها در رژیمهای آزاد و دموکراتیک هم وجود دارد و در واقع، ناشی از قوه قاهره (فورس ماژور) است.

در رژیم سابق، در چنین مواقعی برطبق قوانین مربوط، حکومت نظامی اعلام و مقررات حکومت نظامی اجرا می شد و از نظر عبور و مرور و اجتماعات و آزادیهای دیگر محدودیتهای بسیاری به وجود       می آمد.

مطابق قانون اساسی منسوخ، اعلام حکومت نظامی درصلاحیت مجلس شورا که اختیارات وسیعی به دولت می داد، ولی به موجب اصل ۷۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی: «برقراری حکومت نظامی ممنوع است. در حالت جنگ و شرایط اضطراری نظیر آن، دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی موقتاً محدودیتهای ضروری برقرار نماید، ولی مدت آن به هر حال نمی تواند بیش از سی روز باشد و در صورتی که ضرورت همچنان باقی باشد، دولت موظف است مجدداً از مجلس کسب مجوز کند».

[۱] objectif

[۲] subjectif

[۳] Laissez faire , laissez passer

[۴] L etat police

[۵] Police adminisratire generale

[۶] Police adminisratier speciales

[۷] surete

[۸] tranyuilite

[۹] salubrite

[۱۰] prescription

[۱۱] prestation

[۱۲] در اصطلاح اداری معمولاً مقامات پلیس به مأمورینی اطلاق می شود که صلاحیت وضع مقررات انتظامی و یا صدور دستورهای لازم الاجرا با آنهاست؛ به عبارت دیگر، حق اتخاذ تصمیم دارند و بالعکس مأمورین پلیس به مأمورینی اطلاق می شود که مجری مقررات و یا دستورهای انتظامی ای هستند که از طرف مقامات پلیس صادر گردیده است؛ برای مثال شهردار، فرماندار، استاندار و وزیر کشور، مقامات پلیس، و مأموران انتظامی (ژاندارمها و پاسبانان و کلانتران و بازرسان اداره آگاهی و سایر ادارات) مأموران پلیس محسوب می شوند.

علاوه بر مأموران مزبور، مأمورین گاردهای انتظامی که به طور متفرقه در راه آهن و گمرک و فرودگاهها و بنادر و جنگلها حافظ نظم عمومی اند، نیز جزء مأموران پلیس محسوب می شوند.

[۱۳]  پلیس اداری را نباید با نظارت اداری دولت اشتباه کرد؛ زیرا پلیس اداری نظارت کلی دولت بر فعالیت و اعمال افراد است، در حالی که نظارت اداری نوعی مراقبت و سرپرستی است که از طرف سرپرست اداری براعمال مأموران زیردست اداری اعمال می شود.

منابع:

  • حقوق اداری دکتر محمد امامی و دکتر کورش استوار سنگری
  • حقوق اداری دکتر منوچهر طباطبایی موتمنی
  • حقوق اداری دکتر رضا موسی زاده
  • حقوق اداری دکتر ابراهیم موسی زاده

About ابوالقاسم شم آبادی

(حقوق عمومی) -مدرس دانشگاه-صاحب امتیاز انتشارات حقوقی عدلیه-ارتباط با ابوالقاسم شم آبادی: shamabadi.abolghasem@yahoo.com تلفن: 66965272 -021

Check Also

بسته دکتری حقوق عمومی برای آزمون نیمه متمرکز ۹۶ ??? منابع دکتری حقوق عمومی مطابق آزمون …

پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

hacklinkci anal porn