نظارت دیوان عدالت اداری بر تصمیمات شوراهای اسلامی شهر

فهرست مطالب

گفتار اول: کلیاتی از نظارت دیوان عدالت اداری بر تصمیمات شوراها

گفتار دوم: رویه دیوان عدالت اداری براعمال شوراهایی که برخلاف اصل صلاحیت اقدام می نمایند

بند اول: ورود به صلاحیت قانونگذار

بند دوم: خروج از حدود تفویض اختیار داده شده

نتیجه

منابع

 مقدمه:

 الف- بیان مساله

 امروزه صلاحیت مفهومی است که در حوزۀ عمومی معنی می یابد و به معنای توانایی مرجع یا مقام سیاسی یا اداری در اتخاذ تصمیم یا انجام عملی در حوزه عمومی است.[۱] پس بنابر قانون، مقام اداری، دارای صلاحیت است. در هر زمانی که در قوانین به صورت صریح به مقام اداری صلاحیت اعطا نشده باشد، اصل بر عدم صلاحیت است. در مورد شوراها نیز، آنچه را قانونگذار به عنوان اختیارات و وظایف شوراها مطرح نموده است، مبنای صلاحیت شوراها محسوب می شوند. هرگاه شوراها بر خلاف اصل صلاحیت اقدام نمایند، عمل آنها مشمول ضمانت اجرای ابطال قرار می گیرد. بنابراین خروج از صلاحیت توسط اعضای شوراها در دو صورت، امکان پذیر است:

الف- ورود به صلاحیت قانونگذار

ب – خروج از حدود تفویض اختیار داده شده

ب- هدف پژوهش

 هدف از انجام این پژوهش بررسی نمونه آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رابطه با نظارت دیوان بر تصمیمات شوراها است.

ج- سوالات تحقیق

۱-آیا دیوان عدالت اداری بر تصمیمات شوراها نظارت قضائی دارد یا خیر؟

۲- هرگاه شوراها بر خلاف اصل صلاحیت اقدام نمایند، عمل آنها مشمول ضمانت اجرای ابطال قرار می گیرد یا خیر؟

د-ضرورت پژوهش

 ضرورت این پژوهش از آنجا ناشی می شود که رویه دیوان عدالت اداری درباره  عمل شوراهایی که برخلاف اصل صلاحیت اقدام می نمایند، چه رویکردی را در پیش گرفته است.

ه- چارچوب نظری تحقیق

 تحقیق حاضر در دو گفتار مورد تدقیق قرار گرفته است. گفتار اول، کلیاتی از نظارت دیوان عدالت اداری بر تصمیمات شوراها و گفتار دوم، بررسی رویه دیوان عدالت اداری درباره  عمل شوراهایی که برخلاف اصل صلاحیت اقدام می نمایند.

 

گفتار اول: کلیاتی از نظارت دیوان عدالت اداری بر تصمیمات شوراها

از نظر حقوقدانان، با توجه به تحولات جدید کنترل قضائی و مهار قدرت، که از نظریه کلاسیک (دستور گرایی) فاصله گرفته است. در این معنا، کنترل قدرت از یک پدیده «سلبی»، «منفعل» و «بیرونی»، به یک پدیده «ایجابی»، «فعال» و«درونی» تبدیل می‏شود. برای تحقق‏ این فراگرد، تحول جدی در نظریه کنترل و تکنیک‏های آن، اجتناب‏ناپذیر است».[۲]

می توان گفت، در ایران هنوز مبنای بازنگری قضائی، بر اساس گفتمان کلاسیک(دستور گرائی) است و از این حیث انتقاد وارد است.[۳] اما بر همین مبنا و بر اساس همین آموزه کلاسیک، مهار قدرت از وظایف حقوق عمومی است. لذا در این بخش مبانی نظارتی دیوان مورد بحث است.

۱- کنترل بر سلب عضویت و کنترل فعل و ترک فعل

۲- خروج از صلاحیت[۴]

در ابتدای این بحث، می بایستی صلاحیت را شناسایی کنیم. اینکه صلاحیت چیست؟ «صلاحیت مفهومی است که در حوزۀ عمومی معنی می یابد و به معنای توانایی مرجع یا مقام سیاسی یا اداری در اتخاذ تصمیم یا انجام عملی در حوزه عمومی است.»[۵] پس بنابر قانون، مقام اداری، دارای صلاحیت است. در هر زمانی که در قوانین به صورت صریح به مقام اداری صلاحیت اعطا نشده باشد، اصل بر عدم صلاحیت است. در مورد شوراها نیز، آنچه را قانونگذار به عنوان اختیارات و وظایف شوراها مطرح نموده است، مبنای صلاحیت شوراها محسوب می شوند. هرگاه شوراها بر خلاف اصل صلاحیت اقدام نمایند، عمل آنها مشمول ضمانت اجرای ابطال قرار می گیرد. خروج از صلاحیت توسط اعضای شوراها در دو صورت، امکان پذیر است. در ذیل به این موارد می پردازیم:

۱- ورود به صلاحیت قانونگذار

۲- خروج از حدود تفویض اختیار داده شده

 

گفتار دوم: رویه دیوان عدالت اداری بر اعمال شوراهایی که برخلاف اصل صلاحیت اقدام می نمایند

بند اول:  ورود به صلاحیت قانونگذار

در جایی که قانون اختیاراتی را مبنی بر تصمیم گیری در حوزه خاصی به نهاد شورا واگذار می نماید، ممکن است شوراها بدون توجه به قلمرو صلاحیت، از حدود صلاحیت فراتر روند و اقدام به تصمیم گیری فراتر از حیطه صلاحیتی بنمایند. در این صورت، شوراها به صلاحیت قانونگذاری، که منحصرا در اختیار قوه قضائیه است وارد می شوند. فلذا، بازنگری قضائی بر چنین اعمالی از اهمیت ویژه ای برخوردار است. در ذیل به نمونه ای از رأی راجع به نظارت دیوان، توضیح داده میشود.

 

رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در رابطه با ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر یزد مبنی بر تعیین جریمه تأخیر تأدیه در پرداخت عوارض و وصول آن…[۶]

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی ۱ – شرکت آب و فاضلاب استان یزد ۲- شرکت گاز استان یزد ۳- شرکت برق منطقه ای یزد.

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمت هایی از مصوبات شورای اسلامی شهر یزد مربوط به سال ۱۳۸۳ – ۱۳۸۴ و ابطال قسمت هایی از مصوبات شورای اسلامی شهرهای مهریز و حمیدیا.

مقدمه: شکایت در دادخواست های تقدیمی به خواسته ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر یزد، مهریز و حمیدیا در سال های ۱۳۸۲ و ۱۳۸۴ اعلام داشته اند ۱- با عنایت به قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب ۲۲/۱۰/۱۳۸۱ اختیار وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی ملغی گردیده و به صراحت مواد یک و۱۰ قانون مزبور از ابتدای سال ۱۳۸۲ برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولید کنندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفاً به موجب قانون مزبور صورت می پذیرد و کلیۀ قوانین خاص و عام مغایر با این قانون همچنین قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار و اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط هیئت وزیران، مجامع، شوراها و سایر مراجع، لغو گردیده است. با توجه به اطلاق و عام بودن قانون مزبور و همچنین مؤخر بودن آن نسبت به قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراها و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۸ و با عنایت به صراحت وضوح مواد مرقوم مبنی بر لغو کلیه ی قوانین و مقررات مخالف آن، بنابراین بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیل شوراها که مربوط به اختیار شورا در وضع عوارض می باشد و همچنین آیین نامه اجرای نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی، از ابتدای سال ۱۳۸۲  ملغی گردیده است. لذا مصوبه مورد نظر که توسط شورای اسلامی در سال ۱۳۸۲ تنظیم شده است، خارج از حدود صلاحیت و اختیارات ایشان بوده و برخلاف قوانین و مقررات می باشد همچنین وضع عوارض محلی جدید یا افزایش در نرخ ها باید با رعایت مقررات مندرج در ماده ۳۰ آیین نامه مالی شهرداری ها و با در نظر گرفتن دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور و سیاست های عمومی دولت باشد. با عنایت به اینکه مصوبات مورد شکایت در قسمت های عوارض شکستن آسفالت، خسارات تأخیر تأدیه که خلاف شرع هم می باشد، عوارض از حق انشعاب های آب، برق، گاز، عوارض مزایده و پیمانکاری، عوارض حق الارض، عوارض اضافه بنای زائد بر پروانه ساختمانی، عوارض کسری پارکینگ و عوارض معاینه خودرو باعث افزایش بهای خدمات، قراردادها و افزایش تورم در جامعه بوده و مغایر با سیاست های کلی دولت مبنی بر کاهش تورم در جامعه می باشد و هر یک از موارد مورد شکایت با صلاحیت های قانونی و حدود اختیارات سازمان ها و ادارات ذیربط با موضوع آن مغایرت داشته و نهایتاً خارج از صلاحیت شورای اسلامی می باشد. لذا تقاضای ابطال تعرفه های مصوب  شورای اسلامی شهرهای یزد، مهریز و حمیدیا را در بخش های فوق الذکر دارد. شورای اسلامی  شهر یزد و حمیدیا و شهرداری یزد به ترتیب به شرح لوایح جوابیه شماره ۳۴۲۱ مورخ ۲/۶/۱۳۸۵ ، شماره ۴۵۴ مورخ ۱/۱۱/۱۳۸۴ و ۵۰۵/۲۰۴۸۹ مورخ ۲۴/۵/۱۳۸۴، ۵۰۵ ۱۲۴۲۹ مورخ ۲۳/۵/۵۱۳۸۴ ضمن ارائه پاسخ مشروح به هر یک از بخش های تعرفه های مورد شکایت اعلام داشته اند، شوراهای اسلامی شهرها سراسر کشور بر اساس مستندات و مجوزهای قانونی موجود از جمله بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و همچنین تبصره یک ماده قانون موسوم به تجمیع عوارض مبادرت به وضع عوارض محلی یا تغییر میزان و نوع آن می نمایند که با عنایت به اختیارات حاصله  از مستندات و مجوزهای قانونی، عمل شوراها در این خصوص فاقد هرگونه اشکال و ایراد بوده و مغایرتی با قانون ندارد. توضیحاً اضافه می نماید که آیین نامه اجرایی قانون مذکور نیز بدون هیچگونه ابهامی صلاحیت شوراها وضع عوارض محلی را مشخص و معین کرده است . لذا رد شکایت مورد تقاضا است. دبیر محترم شورای نگهبان در خصوص ادعای خلاف شرع بودن عوارض خسارت تأخیر تأدیه بند ۶۷ تعرفه طی  نامه شماره ۱۶۵۴۵/۳۰/۸۵ مورخ ۴/۵/۸۵ اعلام داشته اند : موضوع بند ۶۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهری یزد، در جلسه مورخ ۴/۵/۸۵ فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که خلاف موازین شرع شناخته نشد.

هیأت عمومی دیوان، در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره و با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می نماید:

الف- نظر به اینکه آسفالت معابر و خیابان ها و میادین و تأمین هزینه های مربوطه ارائه خدمات مزبور و حفظ و نگهداری و مرمّت آنها و همچنین جلوگیری از سد معبر در موارد ضروری در محدوده شهر به موجب بندهای یک و۲ و تبصره ذیل بند۲ ماده ۵۵ قانون شهرداری از وظایف و مسئولیت های شهرداری به شمار رفته است، بنابراین وضع و برقراری عوارض به واسطۀ خسارت وارده بر شکستن آسفالت و همچنین برقراری عوارض حق الارض به سبب استفاده از معابر و خیابان ها و میادین واقع در محدوده شهر و حفاری در آنها به منظور اجرای برنامه های مربوط به شرکتهای آب و فاضلاب، برق، مخابرات، گاز و ایجاد سد معبر به شرح مورد شکایت از تعرفه های مربوط به عوارض سال های۱۳۸۳و ۱۳۸۴شوراهای اسلامی شهرهای یزد، مهریز، حمیدیا مغایرتی با قانون ندارد. ب- نظر به مفاد ماده ۱۰ قانون شهرداری و تبصره های آن و سایر مقررات مربوط، مالکین اراضی واقع در محدوده شهرها و حریم آنها مؤظفند در مورد احداث هرگونه بنا از شهرداری پروانه مربوطه را اخذ و در حد تراکم مندرج در ضوابط و مقررات مربوط اقدام به احداث بنا نمایند، بنابراین احداث ساختمان به میزان بیش از حد تراکم متداول و  بر اساس ضوابط مذکور بدون جلب موافقت شهرداری، جواز قانونی ندارد و وضع عوارض به منظور احداث بنای زائد بر پروانه مخالف قانون نیست . ج – با توجه به وظایف شهرداری در جلوگیری از ایجاد و اختلاف و ترافیک در سطح خیابان ها و میادین و آلودگی های هوای شهر به واسطه تردد وسایل نقلیه معیوب به شرح شقوق ماده ۵۵ قانون فوق الذکر به ویژه بند۲۰ آن و ضرورت ارائه خدمات مناسب جهت معاینه خودروهای درون شهری و رفع معایب و نواقص آنها، وضع عوارض مربوطه به معاینه خودروهای درون شهری مغایر قانون نمی باشد در نظر به مقررات قانون موسوم به تجمیع عوارض در باب تعیین مالیات و عوارض برخی کالاهای تولیدی و وارداتی و خدمات و تجویز وضع عوارض محلی جدید یا افزایش عوارض قبلی در سایر موارد به شرح تبصره یک ماده ۵ آن قانون با رعایت قواعد کلی مربوط به وضع عوارض متناسب و ضرورت وصول آن به منظور تأمین هزینه های مربوط به ارائه خدمات شهری مغایرت با قانون ندارد. بنابر این مصوبات مورد اعتراض در خصوص تعیین عوارض مزایده اموال  منقول و غیر منقول و عوارض پیمانکاری در قطر و محدوده شهری خلاف قانون شناخته نمی شود . ه – به شرح نظریه شماره ۳۰۱۱۶۵۴۵ / ۸۵ مورخ ۴/۵/۱۳۸۵ فقهای محترم شورای نگهبان بند ۵۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری یزد در سال ۱۳۸۳ خلاف موازین شرع شناخته نشده است، لذا اعتراض نسبت به آن وارد نیست و ابطال آن در اجرای ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ مورد ندارد و نظر به اینکه قانونگذار به شرح تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری تکلیف عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن را معین و متخلف را بر اساس آن رأی کمیسیون های مقرر در آن ماده به پرداخت جریمه محکوم نمود. و قانونگذار تعرفه مربوط به استفاده  از حق انشعاب و بهای آن را مشخص کرده است.  وضع عوارض در مورد عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن و همچنین برقراری عوارض مربوط به استفاده از انشعاب نیروهای آب، برق، گاز و همچنین انشعاب فاضلاب و امتیاز تلفن که جنبه محلی ندارند و موجب افزایشهای بهای حق انشعاب مندرج در حکم مقنن می گردد، خلاف هدف و حکم مقنن است و همچنین وضع قاعده آمره مبنی بر تعیین جریمه تأخیر تأدیه در پرداخت عوارض و وصول آن که اختصاص به حکم صریح مقننن دارد، از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر با توجه به وظایف و مسئولیت های آن شورا را به شرح ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ و سایر قوانین مربوط خارج است. بنابراین مصوبات مورد اعتراض در قسمت های مربوط به برقراری عوارض از بناهای دارای کسری پارکینگ و عوارض استفاده از انشعاب و جریمه تأخیر در تأدیه عوارض به شرح فوق الذکر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی تشخیص داده می شود. به استناد قسمت دوم اصل۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ماده یک و بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت ادرای مصوب ۱۳۸۵ ابطال می گردد.»

پس از بیان رأی مذکور هم اکنون به شرح و توضیح آن می پردازیم:

«مقامات صلاحیتدار باید حدود اختیارات خود را رعایت کنند و از آن تجاوز نکند. تجاوز از حدود اختیارات می تواند با دخالت در حوزۀ قانونگذاری قوه مقننه صورت بگیرد. تخلف از این قاعده، اصل تفکیک قوا را زیر سؤال می برد.»[۷]

شورا به عنوان یک نهاد عمومی که اصولاً  نبایستی در ذیل هیچکدام از نهادها و قوای دولتی قرار بگیرند به عنوان یک نهاد خاص که از اصول و مبانی عدم تمرکز و دموکراسی محلی تبعیت می نماید، باید حدود صلاحیت خود را دانسته و در آن چارچوب حرکت نماید. در نظام عدم تمرکز که شوراها به عنوان مصادیق بارز و روشن آن به شمار می آیند، حوزه صلاحیت آنها در چارچوب و قلمرو قوانین و مقررات موضوعه و سیاست هایی مبتنی بر قواعد عدم تمرکز قابل ارزیابی می باشد. در رأیی که بیان شد، به نظر می رسد عمده ترین دلیلی که جهت ابطال مصوبه شوراهای شهرهای یاد شده آورده شده خروج موضوعی شوراهای یاد شده از صلاحیت های مقرر قانونی می باشد تعدی به روشنی مشخص شده است و هیچکدام از صلاحیت هایی همچون وضع عوارض در مورد عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن و همچنین برقراری عوارض مربوط به استفاده از انشعاب نیروهای آب، برق، گاز و همچنین انشعاب فاضلاب و امتیاز تلفن که جنبه ی محلی نداشته و نیز وضع قاعده آمره مبنی بر تعیین جریمه تأخیر تأدیه در پرداخت عوارض نیامده است. به نظر می رسد وضع و اجرای صلاحیت های مربوط، در حوزه ی صلاحیت قوای مقننه و مجریه باشد و از امور محلی به شمار نمی آیند .

از سوی دیگر، یکی از اصول مهم حقوق عمومی تقسیم امور عمومی به دو قسم امور ملی و محلی می باشد.[۸] در رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری همانطور که آورده شده است، بحث امور محلی و ملّی را مطرح نموده و گفته شده که شوراهای نام برده در رأی مذکور با قلمداد نمودن برقراری عوارض مربوط به استفاده از انشعاب نیروهای آب، برق، گاز و… به عنوان امر محلی و وضع قاعده در این زمینه از حدود صلاحیت های خود خارج گشته و در حوزه و قلمرو امور ملّی دخالت نموده اند، که اصولاً بایستی مجلس شورای اسلامی در آن حوزه قانونگذاری نماید. بنابراین باید گفته شود که هر چند مرز دقیقی بین امور ملی و محلی وجود نداشته اما باید بر این باور بود که امور محلی اموری می باشند که افراد و اشخاص مقیم و ساکن در یک محل از منافع و ادارۀ آن امور، نفع می برند اما امور ملّی اموری می باشند که در سطح کلان و در حوزه مدیریت عمومی کشور مطرح و منافع و علاقه مندی های مردم در سطح کلان اجرایی و اداری و در حوزه ی منافع مشترک ملّی، مطرح می باشد. از سوی دیگر، انتقادی که بر نظریه امور عمومی اعم از ملّی و محلی وارد می باشد این است که به دلیل عدم تعریف مشخص و روشن از امور ملی و محلی و ابهام در این حوزه، موجب اعمال تفسیرهای سلیقه ای و شخصی در این قلمرو می شود. همین امر موجب می شود که رأی هیئت عمومی دیوان مبنی بر تجاوز از صلاحیت شورای نامبرده به دیده تردید نگریسته شود چرا که زمانی موضوع تقسیم و تفکیک امور ملّی و محلی قابلیت اجرایی به خود خواهد گرفت که اولاً قانون روشن و صریحی در این حوزه و قلمرو وجود داشته باشد ثانیاً حقوقدانان به یک اجماع نسبتاٌ مشخصی در حوزه تعاریف امور ملّی و محلی رسیده باشد. ثالثاً مبانی و اصول نظام عدم تمرکز و دموکراسی محلی تا حدود زیادی مشخص و روشن شود. بنابراین به نظر می رسد دیوان با اعمال نظریه تفسیری واقع بینانه شرایط عینی و کنونی حاکم بر نظام عدم تمرکز را مبنا و معیار گرفته و با فرض اختیارات و صلاحیت های محدود و جزئی شوراها به این رأی و نظریه رسیده است .

اما نگارنده بر این باور است که دیوان علی رغم انتقاداتی که بر قلمرو و حوزه نظام شورایی کشور وجود دارد، بهتر است به نظریۀ تفسیری مبتنی بر واقعیت های موجود در دموکراسی محلی و مشارکتی و نظام عدم تمرکز حقیقی اقدام می نمود که در آن نهادهای محلی همچون شوراها از صلاحیت و قدرت تصمیم گیری، برخوردار می باشند. به عبارت بهتر هیئت عمومی دیوان می توانست نظریه تفسیری موسع تری در این حوزه، ارائه می داد. به عبارتی، در این میان به نظر می رسد هیئت عمومی دیوان به عنوان یکی از ارکان تضمین کننده حقوق بنیادین مشابه نقشی که شورای نگهبان در مورد قوانین عادی بر عهده دارد، در مقام حمایت از کیان قانون اساسی، عمل نماید.[۹]

بند دوم: خروج از حدود تفویض اختیار داده شده

مبنای اخیر، بیانگر اصل مهم حاکمیت قانون است. در واقع، اصل قانونمداری اداره را در اتخاذ و اعمال تصمیم های خویش محدود می نماید.[۱۰] از این نظر، دیوان بر اساس اصل حاکمیت قانون، تصمیمات و اعمال شوراها را مورد بازنگری قضائی قرار می دهد.[۱۱] مبنای تفویض اختیار نیز، قانون می باشد. بنابراین دیوان به عنوان مرجع قضائی، احترام به این اصل مهم را، پاسداری و تضمین می نماید. در اینجا اشاره به اصل قابل شکایت بودن تصمیمات نهادهای عمومی، حائز اهمیت است. در صورتی که شوراها از حدود تفویض اختیار داده شده در قانون فراتر روند، با ضمانت اجرای ابطال مواجه خواهند شد.

 

رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در رابطه با ابطال مصوبه پنجاه و سومین جلسه شورای اسلامی شهر تهران که متضمن وضع قاعده آمره در باب تعیین مرجع تشخیص باغ می باشد.[۱۲]

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ع .م

موضوع شکایت و خواسته : ابطال مواد ۷ و ۸ تبصره ماده ۸ مصوبه اصلاحی ضوابط اجرایی چگونگی ماده یکم قانون حفاظت و گسترش فضای سبز شهرها در پنجاه و سومین جلسه رسمی ـ  علنی – فوق العاده شورای اسلامی شهر تهران.

مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، در پنجاه و سومین جلسه رسمی علنی فوق العاده مورخ ۱۹/۱۲/۱۳۸۲ شورای اسلامی شهر تهران، با استناد به قسمت اخیر ماده یک لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب ۳/۳/۱۳۵۹ که تصویب ضوابط مربوط به چگونگی اجرای این ماده را بر عهده شورای شهر گذاشته است، مبادرت به تصویب مصوبه صدرالذکر که مشتمل بر ۱۳ ماده و ۱۴ تبصره می نماید و هر چند شورای یاد شده مدعی است که مصوبه مزبور علاوه بر مصالح اجتماعی و رعایت حقوق عمومی در جهت حفظ باغات و فضای سبز شهر تهران، خللی نسبت به حق مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی ذی نفع (مالکین باغات) ایجاد نمی نماید، لکن با عنایت به مطالب آتی ماده ۷ بخصوص تبصره ذیل آن و ماده ۸ مصوبه مزبور به علت مغایرت قانونی، استحقاق ابطال به وسیله آن هیأت را که تنها مرجع صالح نسبت به این امر می باشد را دارد. توضیحاً معروض می دارد کمیسیونهای پیش بینی شده در مواد ۷ و ۸ مصوبه و تبصره ماده ۷ محدود کننده حق مالکیت اشخاص می باشد و حقوق قانونی آنان را سلب و ساقط می نماید. رئیس شورای اسلامی شهر تهران در پاسخ به شکایات مذکور ملی نامه شماره ۱۰۰۵/۳۹۰ مورخ ۵/۲/۱۳۸۴ اعلام داشته اند.

۱-درسالهای اخیر با هجوم سرسام آور به شهرها شاهد تخریب باغها و تبدیل آن به ساختمان ها و برجها هستیم بطوری که باغات شمال شهر تهران و حریم آن تخریب گردیده است و صرفاً تعداد محدودی از باغات آن منطقه باقی مانده است. از این رو با توجه به حساسیت موضوع و رشد فعالیت سودجویانه و فرصت طلبان همچنان مترصد فرصتی برای تجاوز به حریم باغات شهر تهران هستند، اگر شورای اسلامی شهر یا شهرداری تهران حساسیت نشان نمی داد این حرکت فزاینده متوقف نمی گردید از نظر ماهیتی نیز می توان بیان نمود که قبلاً از سوی دیوان عدالت اداری اقداماتی به عمل آمد که مغایر با جلوگیری از تخریب و ساخت و ساز باغهای حریم شهرها به خصوص تهران بود که این امر طی نامه تقدیمی به ریاست محترم دفتر مقام معظم رهبری ابلاغ شد مؤکداً مقرر فرمودند «به رئیس دیوان عدالت اداری گفته شود که این مورد از این جهت که ممکن است مورد سوء استفاده های فراوانی قرار گیرد بسیار حساس است توجه لازم شود.

۲-شاکی اعلام داشته دومین دوره شورای اسلامی شهر تهران به استناد قسمت اخیر ماده یک لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب ۳/۳/۱۳۵۹ که تصویب ضوابط مربوط و چگونگی اجرای این ماده را به عهده شورای شهر گذاشته است، مبادرت به تصویب مصوبه صدرالذکر مشتمل بر۱۳ ماده و ۴ تبصره می نماید…» نتایج حاصل از این مطلب این است اولاً شاکی نتوانسته اختیارات قانونی شورا را کتمان نماید ثانیاً علیرغم آگاهی مشارالیه مبنی بر اینکه مصوبه مورد نظر مشتمل بر۱۳ ماده و ۱۴ تبصره می باشد، صرفاً نسبت به ۲ ماده و یک تبصره معترض بوده و بقیه مواد و تبصره ها را مورد تأیید قرار داده است ثالثاً جهت طرح شکایت در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می بایست ادله محکم تری ارائه می شد رابعاً بر اساس ماده ۷۸ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و بخش و روستا مؤظف اند یک نسخه از کلیه مصوبات خود را حسب مورد جهت اطلاع به فرماندار، بخشدار حوزه انتخابیه خود و سازمانهای مربوطه ارسال نمایند و بر مبنای ماده ۸۰ همان قانون در صورتی که مصوبات شوراها مغایر با وظایف و اختیارات قانونی آنها و مغایر قوانین عمومی کشور باشد، مسئولان اجرایی مربوط می توانند با ذکر مورد و به طور مستدل ظرف ۲ هفته از تاریخ ابلاغ مصوبه اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجدید نظر نمایند که مصوبه مورد شکایت عیناً مورد تأیید قرار گرفته است.

۳-شاکی در دادخواست تقدیمی خود به این مطلب اشاره نموده که شورای یاد شده مدعی است علاوه بر مصالح اجتماعی و رعایت حقوق عمومی در جهت حفظ باغات و فضای سبز شهر تهران، خللی نسبت به حق ملکیت اشخاص حقیقی و حقوقی ذینفع (مالکیت باغات) ایجاد نمی نماید. در پاسخ می توان گفت در مصوبه شورا علاوه بر مصالح اجتماعی و رعایت حقوق عمومی در جهت حفظ باغات و فضای سبز شهر تهران، حقیقتاً خللی نسبت به حق مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی وارد نگردیده و وارد نخواهد شد ثانیاً به نظر می رسد مشارالیه با وصف اطلاع از ماده ۱۳ مصوبه مورد شکایت و تبصره یکم ماده مزبور و امتیازت در نظرگرفته شده برای مالکین باغات به نحو ضمنی همه حقایق را تأیید نموده و مورد اقرار داده است و جهت خالی نبودن عریضه، اقاریر خود را تحت عنوان ادعای این شورا مطرح کرده است. بنابراین متقاضی رد شکایت شاکی می باشد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می نماید:

همانطور که در دادنامه شماره ۳۱ مورخ ۶/۲/۱۳۸۳ هیأت عمومی دیوان عدالت نیز تصریح گردیده است حکم مقرر در ماده یک لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب ۳/۳/۱۳۵۹ متضمن جواز تعیین مرجع تشخیص باغ در محدوده شهرها و حریم استحفاظی آنان نیست. مضافاً اینکه به صراحت ماده ۱۲ قانون زمین شهری مصوب ۲۲/۶/۱۳۶۶ تشخیص عمران و احیاء و تأسیسات متناسب و تعیین نوع مطلق زمین دایر از جمله باغ و تمیز بایر از موات به عهده وزارت مسکن و شهرسازی محول شده و رسیدگی به اعتراض نسبت به تشخیص آن وزارتخانه در این زمینه، در صلاحیت دادگاه محل وقوع ملک قرار گرفته است و به شرح ماده ۱۴ قانون مذکور نیز اختیار تعیین ضوابط مربوط به تبدیل و تغییر کاربری، افراد و تقسیم و تفکیک باغات و اراضی کشاورزی و یا آیش واقع در محدوده قانونی شهرها را به وزارت مسکن و شهر سازی واگذار شده است. بنابراین مصوبه پنجاه وسومین جلسه مورخ ۱۹/۱۲/۱۳۸۲ شورای اسلامی شهر تهران که  متضمن وضع قاعده آمره در باب تعیین و تشخیص باغ و صدور رأی در این باب و نحوه اعتراض به تشخیص کمیسیون مربوط و مرجع رسیدگی به اعتراض مذکور به شرح ماده ۷ و تبصره ذیل آن و ماده ۸ مصوبه فوق الذکر است، خلاف حکم صریح قانونگذار و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران تشخیص داده می شود و مقررات مورد اعتراض فوق الذکر مستنداً به قسمت دوم اصل۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده یک و بند یک ماده ۱۹و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ ابطال می گردد.»

پس از بیان رأی مذکور و تشریح مفاد آن به بررسی رأی فوق الاشاره می پردازیم:

در ابتدا بایست خاطر نشان ساخت که دیوان، صلاحیت خود را در ارتباط با نظارت قضایی بر تصمیم شورای اسلامی شهر در تعیین مرجع قانونی تشخیص باغ مستند به ماده یک و بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان مصوب ۱۳۸۵ دانسته است. اما بند یک ماده ۱۹چنین اشعار می دارد: «حدود صلاحیت و اختیارات هیأت عمومی دیوان به شرح زیر است:

۱-رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از :« آئین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجراء قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می شود…»

اما دیگر مستند دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به پرونده فوق الذکر ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری می باشد که به ذکر آن می پردازیم : «هیأت عمومی، در اجراء بند ۱ ماده ۱۹ این قانون می تواند تمام یا قسمتی از مصوبه را ابطال نماید.» سؤالی که ابتدا به ذهن خطور می کند این است که آیا دیوان عدالت اداری صلاحیت ورود به پرونده های مرتبط با شوراهای اسلامی شهر و روستا و… را دارد یا خیر؟ به نظر می رسد علی رغم ورود دیوان عدالت اداری به پرونده های مرتبط با شورا از جمله رأی فوق الذکر، به نظر می رسد صراحت بند ۱ ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ گویای چنین صلاحیتی نمی باشد. چرا که بند ۱ ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری با ذکر اینکه «… آئین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها …» تکلیف موضوع را تا حدود زیادی مشخص کرده و نامی از شورا نبرده است. مگر اینکه قائل به این نظر باشیم که ذکر مقررات دولتی و شهرداریها جنبه تمثیلی داشته نه حصری و مقررات و نظامات سایر نهادها و سازمان ها از جمله شوراها را نیز در بر می گیرد. به نظر می رسد ورود دیوان عدالت اداری به پرونده های مرتبط با شوراها که به کرّات انجام گرفته است بر اساس این امر باشد که بیان آئین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها جنبه تمثیلی داشته و نه حصری؛ بنابراین دیوان، از این طریق خود را صاحب صلاحیت می پندارد. به نظر نگارنده توجیه صلاحیت دیوان، به این طریق ممکن است که به قانون تفسیر ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری در رابطه با قانون فهرست نهاد ها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب ۱۱/۷/۱۳۷۴ استناد نماییم : موضوع تفسیر از این قرار بوده است : « با توجه به ماده ۱۱ قانون دیوان، آیا رسیدگی به شکایات علیه مؤسسات و نهادهای عمومی احصاء شده در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی نیز در صلاحیت دیوان، می باشد یا خیر؟

پاسخ تفسیری مجلس شورای اسلامی در قالب ماده واحده ای به شرح ذیل چنین می باشد:

« با توجه به ماده ۱۱ قانون دیوان، رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی احصاء شده در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی نیز در صلاحیت دیوان، می باشد.»

با توجه به اینکه در قانون جدید دیوان، نیز این نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی از لحاظ رسیدگی به تصمیمات و اقدامات آنها و همچنین اقدامات مأموران این سازمان ها تحت صلاحیت دیوان، می باشند و از آنجا که نهادهای عمومی غیر دولتی با دو خصیصه شناخته می شوند اولاً این نهادها عمومی می باشد یعنی با اجازه ی قانون به منظور انجام وظایف و خدمات که جنبۀ عمومی دارد تشکیل شده یا می شوند ثانیاً این نهادها غیر دولتی می باشند منظور از به کار بردن اصطلاح غیر دولتی مستثنی کردن این دستگاه ها از شمول مقررات مالی و محاسبات عمومی و استخدام کشوری است. با توجه به مراتب بالا به نظر می رسد از آنجا که نهادها و سازمان های انقلابی دارای دو وجه عمومی و غیر دولتی می باشند و نظر به اینکه دیوان، صلاحیت رسیدگی به اعمال و تصمیمات این نهادها را دارد، همچنین از آنجا که این نهادهای انقلابی مذکور خصوصیت ممتازی نسبت به سایر نهادهای عمومی غیر دولتی از لحاظ شمول صلاحیت دیوان، ندارند و نیز با در نظر گرفتن فلسفه وجودی اصل۱۷۳ که هدف غایی آن احقاق حق زیان دیدگان می باشد، می توان بر این نظر بود که شوراها به عنوان یک نهاد عمومی غیر دولتی از لحاظ رسیدگی به اعمال و صلاحیت ها و اقدامات این نهاد محلی و اعضای آن، تحت شمول رسیدگی دیوان، قرار می گیرد.

انتقاد وارده اینکه : « ابطال این مقررات موجب گردید تا شعب دیوان عدالت اداری بر مبنای رأی لازم الاتباع هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۳۱-۶/۳/۱۳۸۳ آراء کمیسیون های تشخیص باغات در شهر تهران را ابطال کند و شهرداری را ملزم به صدور پروانه ساختمانی با رعایت نوع کاربری نماید. بدیهی است، در این قبیل موارد، کاربری مورد نظر قطعا باغ نخواهد بود ».[۱۳] به عبارتی بهتر اتخاذ رویه قضائی مبحوث عنه توسط دیوان، موجب شد فلسفه اصلی تصویب لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب ۱۳۵۹ نادیده گرفته شود.[۱۴] شایان ذکر است که با اصلاح ماده یک در قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب ۱۳۵۹ که در تاریخ ۲۰/۴/۸۸ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید، شورای اسلامی شهر بعنوان مرجع تشخیص باغ، شناسایی شد.[۱۵]

نتیجه

یکی از ارکان مهم و مترقی دولت – ملت های مدرن، نظارت است. نظارت قضایی یکی از اقسام مهم نظام نظارتی هر کشور می باشد. در این نوع نظارت، یک نهاد و مرجع خاص قضایی، اقدامات یا تصمیمات قوه یا قوای حکومتی را کنترل و بازبینی می کند. همانگونه که مشخص است نهادها و مقامات دولتی و غیر دولتی در طی زندگی روزمره ما تصمیمات و اقدامات مختلف اداری و سیاسی، اتخاذ می کنند که به نوعی بر زندگی و سرنوشت آحاد ملت، تاثیر گذار می باشد. شوراها نیز به عنوان نهاد عمومی غیر دولتی، اقدامات و تصمیماتی را وضع می نمایند که ممکن است حقوق و آزادیهای آنها را تحت تأثیر قرار دهد. بنابراین شوراها در نظام حقوقی و سیاسی هر کشوری از جمله جمهوری اسلامی ایران از اهمیت بسیاری برخوردار  می باشد. علیرغم جایگاه مهم و رفیع شوراها در نظام حقوقی کشور بایستی توجه داشت که احتمال سوء استفاده از صلاحیت ها و به عبارت بهتر تجاوز به منافع عمومی و ملی وجود دارد. به منظور پیشگیری از هرگونه سوء استفاده احتمالی و تأمین منافع ملی کشور نظارت قضایی بر شوراها مطرح می باشد. همانطور که گفته شد نظارت قضایی یکی از اجزاء و عناصر مهم حکمرانی مطلوب و نظام های سیاسی مبتنی بر حاکمیت قانون می باشد. قانون اساسی آزادی عمل واحدهای غیر متمرکز همچون شوراها را تا آنجا اجازه داده است که منافع ملی، حاکمیت جمهوری اسلامی ایران را نقض نکنند. در صورت نقض اصول مذکور موضوع نظارت قضایی به وجود می آید. قانون اساسی در اصول یکصد و پنجم و یکصد و ششم، حدود صلاحیت های نهاد مذکور را تعیین نموده است و انطباق مصوبات شوراها را با موازین اسلام و قوانین کشور را خواستار می باشد و در صورت انحراف از وظایف قانونی، مجاری اعتراض به مصوبات شوراها و در نهایت انحلال را بطور کلی مشخص نموده است. بنابراین به منظور تأمین منافع و مصالح ملی، حقوق شهروندان و تضمین و اجرای حاکمیت قانون نظارت قضایی بر شوراها از طریق دیوان عدالت اداری از اهمیت والایی برخوردار است.

 

منابع

  1. آگاه، وحید، «حقوق بنیادین و اصول حقوق عمومی»، انتشارات جنگل، تهران، ۱۳۸۹
  2. آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مورخ ۲۰/۵/۸۷
  3. جلالی، محمد، «تقریرات درس حقوق اداری ایران»، دانشگاه آزاد اسلامی، دانشکده حقوق، واحد تهران مرکزی، ۱۳۹۱
  4. سانتاماریا پاستور، خوان، نمری، کلود، «نظارت بر شوراها»، ترجمه احمد رنجبر، مجلس و پژوهش، شماره ۳۶
  5. طباطبائی موتمنی، منوچهر، «حقوق اداری ایران»، نشر سمت، تهران، ۱۳۸۷
  6. قاسمی حامد، عباس، «جایگاه قانونی شورای اسلامی شهر برای شناسایی باغ در محدوده و حریم شهر»، مجله تحقیقات حقوقی، شماره ۵۰
  7. قاسمی حامد، عباس، «وصول همزمان عوارض شهرداری و جریمه های مندرج در آراء صادره کمیسیون های موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری»، مجله تحقیقات حقوقی، شماره ۳۸
  8. موسی زاده، رضا، «حقوق اداری ایران»، نشر میزان، تهران ۱۳۸۴
  9. هداوند، مهدی، «مهار قدرت و تحول آن در حقوق اداری»، نشریه حقوق اساسی، تابستان ۱۳۸۶
  10. ویژه، محمدرضا، «مبانی نظری و ساختار دولت حقوقی»، انتشارات جنگل، چاپ اول، تهران ۱۳۹۰

 ——————-

.[۱] ویژه، محمدرضا، مبانی نظری و ساختار دولت حقوقی، انتشارات جنگل، چاپ اول، تهران ۱۳۹۰، ص ۲۲۰

[۲]. هداوند، مهدی، «مهار قدرت و تحول آن در حقوق اداری»، نشریه حقوق اساسی، تابستان ۱۳۸۶، ص ۲۸۲

[۳]. هداوند، همان، ص ۲۷۸

[۴]. Ultra Vires

[۵]. ویژه، محمد رضا، مبانی نظری و ساختار دولت حقوقی، انتشارات جنگل، چاپ اول، تهران ۱۳۹۰، ص ۲۲۰

[۶]. دادنامه شماره ۱۴۷۷، ۱۴۷۸، ۱۴۷۹، ۱۴۸۰، ۱۴۸۱ مورخ ۱۲/۱۲/۸۶  هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

[۷]. موسی زاده، رضا، حقوق اداری ایران، نشر میزان، تهران، ۱۳۸۴، ص ۱۶۱

[۸]. طباطبائی موتمنی، منوچهر، ‌حقوق اداری ایران، نشر سمت، تهران، ۱۳۸۷، ص ۶۹

  1. آگاه، وحید، حقوق بنیادین و اصول حقوق عمومی، انتشارات جنگل، تهران، ۱۳۸۹، ص ۲۲
  2. ویژه، همان، ص ۲۶۸
  3. سانتاماریا پاستور، خوان، نمری، کلود، «نظارت بر شوراها»، ترجمه احمد رنجبر، مجلس و پژوهش، سال ۹، شماره ۳۶ ، ص ۲۵۷

۱- دادنامه شماره ۳۴۱ مورخ ۲۰/۵/۸۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

 .[۱۳]قاسمی حامد، «جایگاه قانونی شورای اسلامی شهر برای شناسایی باغ در محدوده و حریم شهر»، مجله تحقیقات حقوقی، شماره ۵۰، ص ۱۴۵

[۱۴]. برای اطلاع بیشتر راجع به انتقاد وارده به این رأی و مورد مشابه مراجعه شود به: قاسمی حامد، « جایگاه قانونی شورای اسلامی شهر برای شناسایی باغ در محدوده و حریم شهر»، همان، صفحه ۱۲۳ ؛ قاسمی حامد، عباس، «وصول همزمان عوارض شهرداری و جریمه های مندرج در آراء صادره کمیسیون های موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری»، مجله تحقیقات حقوقی، شماره ۳۸، ص ۹۵

[۱۵]. «ماده۱– ماده (۱) لایحه ی قانونی مذکور با الحاق دو تبصره به شرح ذیل اصلاح و جایگزین می شود: ماده ۱ـ به منظور حفظ و گسترش فضای سبز و جلوگیری از قطع بی رویه درختان، قطع هر نوع درخت و یا نابودی آن به هر طریق در معابر، میادین، بزرگراه ها، پارک ها، بوستان ها، باغات و نیز محل هایی که به تشخیص شورای اسلامی شهر باغ شناخته شوند در محدوده و حریم شهرها بدون اجازه شهرداری و رعایت ضوابط مربوطه ممنوع است. ضوابط و چگونگی اجراء این ماده در چهار چوب آیین نامه مربوطه با رعایت شرایط متنوع مناطق مختلف کشور توسط وزارت کشور با هماهنگی وزات مسکن و شهرسازی سازمان حفاظت محیط زیست، وزارت جهاد کشاورزی و شهرداری تهران تهیه و به تصویب شورای عالی استان ها می رسد». «تبصره ۱ – اصلاح و واکاوی  باغات در حریم شهرها به شکل جزئی و یا کلی مشمول این ماده نیست و طبق ضوابط مصوبات وزارت جهاد کشاورزی انجام می شود. تبصره ۲– مصوبات شورای عالی استان ها جهت تطبیق با قوانین و رعایت اصل یکصد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی خواهد رسید تا در صورتی که برخلاف قوانین بود، با ذکر دلیل برای تجدید نظر و اصلاح به شورای عالی استان ها ارسال گردد».

No votes yet.
Please wait...

About ابوالقاسم شم آبادی

(حقوق عمومی) -مدرس دانشگاه-صاحب امتیاز انتشارات حقوقی عدلیه-ارتباط با ابوالقاسم شم آبادی: shamabadi.abolghasem@yahoo.com تلفن: 66965272 -021

Check Also

بسته دکتری حقوق عمومی برای آزمون نیمه متمرکز ۹۶ ??? منابع دکتری حقوق عمومی مطابق آزمون …

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *