نظارت بر اعضا و اعمال شوراهای اسلامی شهر و روستا

گفتار اول: نظارت اداری و قیمومتی

   این نظارت به دو نوع نظارت سلسله مراتبی و نظارت قیمومتی تقسیم می شود. نظارت اداری، نوعی نظارت درون قوه ای می باشد. در سلسله مراتب اداری به منظور کنترل و بازبینی اعمال و تصمیمات مقامات و کارگزاران اداری. هدف از نظارت اداری انظباطی، اطمینان از اجرای دقیق قانون و مقررات می باشد.بنابراین در مجموعه ی قوانین و مقررات گونه ای از نظارت وجود دارد که شاید بتوان آن را تحت عنوان اداری یا انضباطی دسته بندی کرد. در این جا دو هدف متفاوت قابل پیگیری است. از یک سو نوعی نظارت درون قوه ای، انضباطی یا اداری مدنظر است، به این معنا که اقدامات یک مقام یا نهاد بازبینی میشود تا به طور مستمر و در خلال انجام وظایف و اعمال اختیارات از انجام قانونی امور و پی گیری اهداف مقرر از سوی مجموعه ی تحت نظر اطمینان حاصل شود. از دیگر سو یک قوه در راستای نظارت سیاسی، مالی یا مانند آنها، حق ورود به فرآیند عملکرد دیگر قوا یا نهادهای تحت نظارت می یابد (مانند نصب ناظر در کمیسیون ها و شوراهای عالی بدون حق رأی یا الزام مقامات قوه ی تحت نظارت به ارائه ی گزارش های ادواری) تا اطلاعات لازم برای عملی ساختن نظارت های سیاسی، مالی یا… بطور مستمر و به موقع فراهم آید.[1]

  یک سازمان و نهاد اداری زمانی می تواند به اهداف و آرمانهای از پیش تعیین شده خود، دست یابد که نظارت قانونمند اداری در آن، حاکم باشد. اگر نظم سلسله مراتبی از یک سازمان و نهاد اداری گرفته شود. هرج و مرج و نافرمانی در آن نهاد و سازمان نهادینه می شود و منافع عمومی بشدت تحت الشعاع قرار خواهند گرفت. به نظر برخی ازحقوقدانان، نظارتی که به آن کنترل سلسه مراتب می گویند مجموع اختیارات و اقداماتی است که به منظور جلوگیری از انحراف وزارتخانه از اهداف و وظایف قانونی انجام می گیرد و هدف از آن تحقیق و اعلام اشتباه ها و معایب کار و تخلفات کارمندان است تا به موقع بتوان به جبران و ترمیم آنها اقدام کرد. راهنمایی مأموران و وزارتخانه در انجام وظایف خود و نظارت نسبت به اعمال آنها یکی از اختیارات مسلم وزیر است زیرا وزیر مسئول حسن جریان امور است باید همواره ناظر اعمال مأموران خود باشد که از حدود مقررات و دستورهای اداری، تخطی نکنند.[2]

  اما نظارت قیمومتی، نوعی از نظارت است که توسط دولت اعمال می شود. در این باره گفته شده است: «استقلال نواحی و واحدهای غیر متمرکز، مطلق نیست، بلکه دولت مرکزی نسبت به اختیارات و آزادی آنها نظارت دارد و این نظارت و یا در واقع احتیاط و ملاحظه به این دلیل است که آزادی کامل واحدهای غیر متمرکز اغلب موجب هرج و مرج و تشتت می شود و چنانچه نظارتی در بین نباشد چه بسا منافع ملی فدای منافع محلی و خصوصی شود زیرا اعضای شوراها و هیئت های مدیرۀ مؤسسات و مقامات غیر متمرکز، که خود غالباً به ترتیب انتخاب معین می شوند برای حفظ موقعیت خود به هرگونه اقدام و عوام فریبی ولو اینکه منافی  مصالح عمومی باشد، دست می زنند.» [3]

  واحدها و نهادهای محلی به منظور تأمین مقتضیات و نیازهای محلی تأسیس می شوند بنابراین چنین نهادهایی محلی همچون شوراها بایستی از اهداف و مبانی واحدهای غیرمتمرکز دور نشوند و دچار افراط و تفریط نشوند. به همین منظور و در راستای اجرای دقیق قوانین و مقررات موضوعه و به خصوص قانون اساسی نوعی نظارت از سوی دولت مرکزی نسبت به نهادهای غیر متمرکز اعمال و اجرا می شود، که در اصطلاح حقوقی از آن تحت عنوان قیمومیت اداری یاد می شود. بایستی به این نکته اشاره کرد که در نظام های مبتنی بر عدم تمرکز، آزادی اصل و نظارت قوه ی مرکزی استثنا می باشد. نباید به بهانه اعمال نظارت قیومیتی بر واحدها و نهادهای محلی همچون شوراها آزادی واحدهای مذکور را محدود نمود یا از اختیارات و صلاحیت های آنها کاست بلکه هدف از نظارت قیمومیتی علاوه بر اجرای دقیق قوانین و مقررات، نظارت بر حسن اجرای صلاحیت های تعیین شده و افزایش کارایی وکارآمدی نهادهای محلی می باشد. هدف، این است که نهادهای محلی از اختیارات و صلاحیت های تفویض شده، سوء استفاد ننمایند.

   فرق عمده ی قیمومیت اداری در عدم تمرکز با نوع نظارت موجود در نظام تمرکز در این است که نظارت در اولی مشروط و در دومی مطلق است به این معنی که در نظام تمرکز، نظارت وزیر نسبت به مأمورین خود، مطلق و غیرمشروط است و او می تواند اعمال حقوقی آنها را اصلاح و یا ابطال کند و مأمور مادون، مکلف است از دستورهای مافوق ولو اینکه مخالف نظر خود باشد، اطاعت کند درصورتی که نظارت دولت مرکزی نسبت به شوراهای محلی و مؤسسات غیر متمرکز فقط در موارد و در حدودی که قانون معین کرده، قابل اعمال است. [4]با توجه به قانون شوراها و مهم تر از آن قانون اساسی، مصادیق نظارت قیمومتی بر شوراها به شرح ذیل می باشد.

بند اول : رسیدگی به تخلف اعضای شوراها

  کیفیت رسیدگی به تخلفات اعضای شوراها بر حسب مورد، در ماده 82 قانون شوراها،  پیش بینی شده است. « چنانچه هر یک از اعضاء شوراهای موضوع این قانون شرایط عضویت را از دست داده و یا در انجام وظایف قانونی خود مرتکب قصور یا تقصیر شود یا اقدامی که موجب توقف یا اخلال در انجام وظایف شوراها گردد یا عملی خلاف شئون اعضا شورا انجام دهد به شرح زیر به صورت موقت یا برای مدت باقی ماندۀ دوره شورا سلب عضویت می گردد.

  • در مورد اعضاء شوراهای روستا و بخش به پیشنهادها شورای شهرستان و یا فرماندار و در مورد شورای شهر و شهرستان به پیشنهاد شورای استان و یا استاندار و تصویب شورای حل اختلاف استان؛
  • در مورد اعضاء شورای استان با پیشنهاد شورای عالی استان ها و یا استاندار و در مورد شورای عالی استان ها به پیشنهاد وزیر کشور و تصویب هیئت حل اختلاف مرکزی؛

تبصره1: سلب عضویت اعضاء شورای مافوق موجب سلب عضویت از شورای مادون نمی گردد مگر به تشخیص هیئت حل اختلاف ذی ربط.

تبصره2 : فرد یا افرادی که سلب عضویت می گردند می توانند به دادگاه صالح شکایت نمایند دادگاه  مذکور خارج از نوبت به موضوع رسیدگی و رأی آن قطعی و لازم الاجراء خواهد بود .

  ماده 82 مکرر راجع به نحوۀ سلب عضویت اعضای شوراها در ادامه چنین اشعار می دارد: «غیبت غیر موجه اعضاء شورا در طول یک سال با تشخیص و تصویب شورا به شرح زیر منجر به سلب عضویت می شود:

  • شورای روستا و شهر دوازده جلسه ی غیر متوالی و یا شش جلسه ی متوالی؛
  • شورای بخش هشت جلسه غیر متوالی و یا چهار جلسه ی متوالی؛
  • شورای شهرستان شش جلسه ی غیر متوالی و یا سه جلسه ی متوالی ؛
  • شورای استان چهار جلسه ی غیر متوالی و یا دو جلسه ی متوالی ؛
  • شورای عالی استان ها سه جلسه ی غیر متوالی و یا دو جلسه ی متوالی ؛

  همانگونه که در ماده 82 و 82 مکرر آمده است، کیفیت سلب عضویت اعضای شورا به قرار ذیل می باشد:

الف : فقدان شرایط عضویت

  در ماده 26 قانون شوراها شرایط انتخاب شوندگان را چنین می داند. «انتخاب شوندگان هنگام ثبت نام باید دارای شرایط زیر باشند:

الف) تابعیت کشور جمهوری اسلامی ایران؛

ب) حداقل سن 25 سال تمام؛

د) اعتقاد و التزام عملی به اسلام و ولایت مطلقه ی فقیه؛

ه ) ابراز وفاداری به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران؛

و ) دارا بودن سواد خواندن و نوشتن برای شورای روستا و داشتن حداقل مدرک دیپلم یا معادل آن برای شورای شهرهای دارای تا یک میلیون نفر جمعیت».

  هرگاه اعضای شورای اسلامی هر کدام از شرایط پنج گانه فوق الذکر را از دست بدهند، مطمئناً با رأی نهادهای ذی ربط در قانون شوراها بر حسب مورد از عضویت در نهاد شورا برکنار می شوند.

  پاره ای از شرایط موجود در ماده 26 همچون بندهای الف، ب و به عنوان شرایط عینی و مشخص از آن یاد میشود که در مقام تفسیر بردار می باشد. به گونه ای که شرایط تفسیرهای گوناگون و سلیقه ای را فراهم می آورد. به نظر می رسد به منظور اینکه در زمان سلب عضویت اعضای شورای اسلامی توسط مراجع ذی صلاح مشخص قانونی، به شکل خاصی در تفسیر شرایط عضویت تغییر ایجاد نگردد، بایستی صرف ادای اعتقاد به ولایت فقیه و ابراز وفاداری به قانون اساسی کفایت کند در غیر این صورت، احراز التزام عملی، بسیار دشوار می نماید .

ب : ارتکاب تقصیر یا قصور در انجام وظایف قانونی

   ماده 953 قانون مدنی در تعریف تقصیر چنین اشاره می نماید: « تقصیر اعم از تفریط و تعدی »، ماده 951 ق.م نیز تعدی را چنین تعریف می نماید: «تعدی، تجاوز نمودن از حدود اذن یا متعارف است نسبت به مال یا حق دیگری» . ماده 952 ق.م نیز تفریط را چنین بیان می نماید. « تفریط عبارت است ازترک عملی که به موجب قرارداد یا متعارف برای حفظ مال غیر لازم است». به تقصیر غیرعمد نیز قصور گفته می شود. هرگاه هر یک از اعضای شورای اسلامی شهر و روستا مرتکب تقصیر یا قصور در انجام وظایف قانونی خود گردد از عضویت در شورای مذکور خود، عزل خواهد شد.

ج : اقدام منجر به توقف یا اخلال در وظایف شوراها

  یکی دیگر از دلایل مهم سلب عضویت اعضای شوراهای اسلامی اقدام به توقف یا اخلال در وظایف شوراها می باشد. به نظر می رسد منظور از توقف یا اخلال در وظایف شوراها مجموعه اقدامات و اعمالی می باشد که فعالیت های عادی و روزمره شوراها را دچار وقفه و موجب کندی یا قطع فعالیت های شورا شود. شاید بتوان مصادیقی را جهت توقف یا اخلال در وظایف شوراها اشاره نمود که از جمله آنها، به موارد ذیل می توان توجه نمود:

  • عدم انجام فعالیت های روزمره و عادی شوراها از طریق پیگیری منافع و امورات شخصی؛
  • انجام کارها و اقدامات غیر مرتبط و بخصوص سیاسی کاری در فعالیت های شوراها؛
  • غیبت غیر موجه و بدون دلیل اعضای شوراها.

  با عنایت به اینکه فعالیت ها و اقدامات شوراها جنبه ی عمومی داشته و منافع عموم مردم در آن، نهفته است؛ فلذا فعالیت ها و اقدامات شوراها بایستی جنبه مستمر داشته واخلال یا توقفی در فعالیت های آن انجام نگیرد. یکی از اصول مهم نظام حقوقی خدمات عمومی اصل «ثبات یا استمرار»[5] می باشد. در تعریف اصل ثبات یا استمرار گفته شده : «اصل مزبور مبتنی بر این استدلال است که چون خدمات عمومی مربوط به عموم جامعه است، ادارات و سازمان های عمومی نباید دچار وقفه شوند و باید به طور مستمر و بی وقفه به کار و فعالیت خود ادامه دهند. دستگاه اداری، تعطیل بردار نیست، پس متصدیان و کارکنان ادارات مکلفند پیوسته به کار خود ادامه دهند و از انجام دادن هر عملی که موجب تعطیل و یا اختلال اداره می شود، خودداری ورزند.»[6]

بند دوم : رسیدگی به انحلال شوراها

  هر نهاد و یا مؤسسه ای که به خصوص به فعالیت های عمومی می پردازد بایستی منافع مردم و کشور را حتماً مدنظر قرار دهد در غیر این صورت بایستی مورد مؤاخذه و مجازات قرار گیرد. «منافع عمومی»[7] به منافعی گفته می شود که منفعت و مزایای همه ی مردم را مدنظر و تأمین نماید، منافعی که به هیچ وجه قابل اغماض و چشم پوشی نمی باشد. بنابراین به نظرمی رسد خط قرمز فعالیت ها و اقدامات هر نهاد، مؤسسه یا شخص اعم از حقیقی یا حقوقی تأمین و حفظ منافع عمومی می باشد. قانون اساسی نیز علی رغم فرصت ها و امتیازاتی که برای حضور پر رنگ مردم در اداره ی امور عمومی، قائل می باشد؛ خطوط مشخص و معینی به منظور حفظ منافع نظام جمهوری اسلامی ایران قرار داده است. چنانکه اصل نهم قانون اساسی جمع میان منافع عموم مردم و نظام را به خوبی ترسیم نموده است در اصل مذکور چنین می خوانیم : « در جمهوری اسلامی ایران آزادی و استقلال و وحدت و تمامیت ارضی کشور از یکدیگر تفکیک ناپذیرند و حفظ آنها وظیفۀ دولت و آحاد ملت است. هیچ فرد یا گروه یا مقامی حق ندارند به نام استفاده از آزادی به استقلال سیاسی، فرهنگی، اقتصادی و نظامی و تمامیت ارضی ایران کمترین خدشه ای وارد کند و هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادی های مشروع را، هر چند با وضع قوانین و مقررات، سلب کند.» و نیز در ذیل اصل یکصدم چنین بیان می دارد:« …. شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را که باید با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حکومت مرکزی باشد، قانون معین می کند». بنابراین در صورت نقض اصول و مبانی ملی و عمومی کشور شوراها نیز دیگر جایگاهی در نظام حقوقی و سیاسی نخواهند داشت. اصل یکصد و ششم قانون اساسی، گویای انحلال شوراها می باشد: « انحلال شوراها جز در صورت انحراف از وظایف قانونی ممکن  نیست، مرجع تشخیص انحراف و ترتیب انحلال شوراها و طرز تشکیل مجدد آنها را قانون معین می کند. شورا در صورت اعتراض به انحلال حق دارد به دادگاه صالح شکایت کند و دادگاه مؤظف است خارج از نوبت به آن رسیدگی کند». بنابراین، اصل بر استقلال شوراها در انجام وظایف و صلاحیت های مقرر قانونی است و نظارت دولت مرکزی فرع بر اصل مذکور می باشد.[8]

  بنابراین انحلال شوراها طبق قانون اساسی صرفاً در مواردی جایز می باشد که قانون معین کرده است. ماده 81 قانون شوراها موارد و مصادیق انحلال شوراها را چنین بیان می دارد : « هرگاه شورا اقدماتی بر خلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور و یا حیف و میل و تصرف غیرمجاز در اموالی که وصول و نگهداری آن را به نحوی به عهده دارد انجام دهد به پیشنهاد کتبی فرماندار موضوع جهت انحلال شورا به هیأت حل اختلاف استان ارجاع می گردد و هیأت مذکور به شکایات و گزارش ها رسیدگی و در صورت احراز انحراف هر یک از شوراهای روستاها، آن را منحل می نماید و در مورد سایر شوراها در صورت انحراف از وظایف قانونی، بنابر پیشنهاد هیأت استان و تصویت هیأت حل اختلاف مرکزی منحل می گردند.

تبصره: « هر یک از شوراهای منحل شده در صورت اعتراض به انحلال می توانند به دادگاه صالح شکایت نمایند و دادگاه مکلف است خارج از نوبت به موضوع رسیدگی و رأی قطعی صادر نماید».

الف : انجام اقدامات غیر قانونی یا بر خلاف وظیفه مقرر

  وظایف و مسئولیت های شوراها علاوه بر اینکه در اصل هفتم قانون اساسی و درکلیات آمده است در اصول یکصدم، یکصد و یکم، یکصد دوم، یکصد سوم، یکصد و چهارم، یکصد پنجم و یکصد ششم آمده است. علاوه بر اصول مذکور صلاحیت های جزئی شورا در قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با الحاقات و اصلاحات بعدی آمده است. هرگاه شوراهای اسلامی هر یک از صلاحیت های محوله قانونی را انجام  نداده و یا برخلاف مفاد و روح قانون انجام دهند با ضمانت اجرای سنگین انحلال مواجه می شوند اما کیفیت انحلال شوراها اینگونه می باشد که در صورت احراز انجام صلاحیت های شورا برخلاف وظایف مقرر قانونی موضوع به پیشنهاد کتبی فرماندار جهت انحلال شورا به هیئت حل اختلاف استان ارجاع می گردد و هیئت مذکور به شکایات و گزارش ها رسیدگی و در صورت احراز انحراف هر یک از شوراهای روستاها، آن را منحل می نماید و در مورد سایر شوراها درصورت انحراف از وظایف قانونی بنا به پیشنهاد هیئت و تصویب هیئت حل اختلاف مرکزی،  منحل می گردند .

ب : انجام اقدامات بر خلاف مصالح عمومی کشور

  به هر حال، هرگاه شورا اقداماتی بر خلاف مصالح عمومی کشور و نظام اتخاذ نماید مطمئناً با انحلال مواجه خواهد شد. به نظر می رسد مصالح عمومی کشور در ضمن قوانین جاری آن، گنجانده شده اند. البته بهتر است که فهرست دقیق منافع ملی ایران از سوی قانون گذار، نوشته و ابلاغ شود.

ج : حیف و میل و تصرف غیر مجاز در اموال

  دولت برای انجام خدمات عمومی و اجرای وظایف خود، اموال گوناگونی در اختیار دارد و به تناسب موارد، از هر یک استفادۀ خاصی می کند. اموال دولتی به معنی عام را می توان به دو دسته تقسیم کرد، و این تقسیم در اموال شهرداری ها به خوبی روشن است:

  • اموالی که ملک دولت است : مؤسسات عمومی حق مالکیتی مانند سایر اشخاص بر این اموال دارند. با اینکه قوانین تصرفات دولت را در این اشیاء نیز تا اندازه ای محدود کرده است، ولی حق دولت بر اموال دولتی به معنی خاص شبیه حق مالکیت افراد بر سایر اموال است؛
  • اموال و مشترکات عمومی که برای استفادۀ مستقیم تمام مردم آماده است یا اختصاص به حفظ مصالح عمومی داده شده و دولت تنها از جهت ولایتی که بر عموم دارد می تواند آن را اداره کند.[9]

  به نظر می رسد اموال و دارایی های شوراها به عنوان اموال دسته دوم که عمومی می باشند به حساب آیند. چرا که شوراها به عنوان یک نهاد عمومی غیر دولتی که اموالی را به عنوان اینکه در جهت مصارف عموم استفاده می کنند در اختیار دارند. بنابراین هرگونه حیف و میل و تصرف غیر مجاز در اموال و دارایی های شورا ها علاوه بر اینکه زمینه ی انحلال شوراها را فراهم می آورد، موجب عنوان مجرمانه برای فعالیت مذکور می باشد. به نظر می رسد بهترین عنوان مجرمانه ای که برای توصیف فعل یا عمل مجرمانه فوق الذکر داده شود؛ خیانت در امانت[10] است. بنابراین هرگونه خیانت در اموال شوراها یا تصرف غیر مجاز در آن به عنوان یکی از موجبات انحلال شوراها می باشد.

گفتار دوم: تحلیل شأن تقنینی شورای اسلامی شهر

  یکی از وجوه صلاحیت شورای شهر، اختیار قانونی وضع قواعد، نظامات و مقررات به صورت محلی است. شورای شهر از این حیث دارای جایگاه و شأنی تقنینی نسبت به شهرداری و دستگاه­های محلی بوده و تصمیم‌های آن واجد عنصر الزام‌آوری در بعد محلی می‌باشد. گرچه تقنین در مفهوم خاص خود از خصایص قوه مقننه و پارلمان است، اما در این­جا مسامحتاً در مدلی با مختصات و محدودیت­هایی خاص، الگوی قاعده‌گذاری شورای شهر را نیز برای درک بهتر روابط حقوقی شورای شهر و شهرداری، تقنین نام نهادیم.

بند اول: محدودیتهای قانونی وضع مقررات توسط شورای شهر

  از وظایف اصلی و اساسی شوراهای اسلامی شهر به عنوان پارلمان محلی، تصویب مقررات شهری هم­چون آیین‌نامه‌های پیشنهادی، اساسنامه‌ها، لوایح برقراری یا لغو عوارض شهری، بودجه شهرداری و همکاری در تصویب طرح حدود شهر و ایجاد زمینه‌های رشد مطلوب شهر از طریق همکاری در تهیه­ی طرح‌های هادی، جامع و تفصیلی شهر و … می‌باشد. این اختیارات منبعث از اصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین موضوعه­ی منطبق بر آن می‌باشد که طی آن مقرر می‌دارد: «طبق دستور قرآن کریم و «و امرهم شوری بینهم» و «شاورهم فی‌الامر» شوراها، مجلس شورای اسلامی شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و ادا­ره­ی امور کشورند»

  بر طبق این اصل و اصل یکصدم قانون اساسی، شوراها در نظام حقوقی ایران نهادی تقنینی ـ نظارتی هستند که در یک حوزه­ی محلّی که حسب مورد شهر، بخش یا ده می‌باشد تعریف می‌شوند. بنابراین یکی از شئون شوراها تصمیم‌گیری در حوزه محلی است. از سوی دیگر در نظام‌های دمکراتیک با عنایت به اصل حاکمیت اکثریت، نهاد تصمیم‌گیرنده باید دارای یک مبنای مشروع باشد. به دیگر سخن باید یک نیروی الزام‌آور مشروع که داری رأی اکثریت باشد، فرمانبران را به اطاعت از مراجع تصمیم‌گیرنده ملزم سازد. این بحث در نظام حقوقی ما که در آن حاکمیت مطلق از آن خداوند است و با توجه به اصل حاکمیت خداداد مردم بر سرنوشت خویش، اهمیتی دو چندان دارد؛ چرا که مرجع صدور تصمیم علاوه بر مبنای مردمی، باید مشروعیت شرعی نیز داشته باشد.[11] صلاحیت تقنینی شوراها در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مطرح شده است و قانون عادی به تفصیل به بیان جزئیات و مصادیق آن پرداخته است. در مورد مبنای مشروعیت صلاحیت تقنینی شورا، باید گفت که این صلاحیت را قانون اعطا کرده است؛ علاوه بر آن این صلاحیت مبتنی بر مصالح آشکار و بارزی است که آن را تقویت می‌کند از جمله افزایش مشارکت مردم در اداره­ی کشور، کاهش تمرکز و تراکم برنامه‌ها در مرکز، حضور نیروهای بومی و آشنا به مسایل مختلف محلّی که در قالب یک دموکراسی خالص و از طریق انتخابات مستقیم و آزاد بین چهره‌های محلّی که برای انتخاب‌شوندگان شناخته شده هستند، برمی‌آیند.

  اصل حاکمیت قانون ایجاب می‌کند که تمام امور جامعه و کشور طبق قوانین و مقررات باشد تا جامعه بر اساس آن به نحو مطلوبی اداره شود و مجلس حق قانونگذاری در عموم مسائل را طبق قانون اساسی دارا ‌باشد. نیازهای فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی جامعه چنان وسیع و گسترده است که قانونگذار در مواردی نیاز به کمک و همکاری نهادهای دیگر در امر قانون‌گذاری دارد. به عنوان مثال برخی از نهادها از طریق تقدیم لوایح توسط قوای مجریه و مقننه با مجلس همکاری می‌کنند. از طرف دیگر برخی از امور نیز وجود دارند که با توجه به کارکرد و قلمروشان به صورت جزئی و محدود به نهادهای دیگر واگذار می‌شوند تا آن­ها واجد اختیار تصمیم‌گیری باشند. البته این نکته نیز باید ذکر شود که این تصمیم‌گیری‌ها در چارچوب اصولی است که قانون اساسی مشخص نموده و مجلس از طریق قانون عادی آن را تبیین می‌نماید.[12]

الف- عدم مغایرت تصمیمات با قوانین کشور و موازین اسلام

  مهم­ترین قید و محدودیت قانون‌گذاری شوراها در اصل یکصد و پنجم قانون اساسی مقرر گردیده است؛ تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد. موازین اسلام معیار اساسی برای سنجش مشروعیت کلیه­ی قوانین و مقررات و به طور کلی هر قاعده­ی الزام‌آور در نظام جمهوری اسلامی ایران می‌باشد که طبق اصل چهار قانون اساسی بر عموم یا اطلاق همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است. بر این اساس، مصوبات شورای شهر نیز به عنوان ضوابط و مقررات الزام‌آور نباید مخالف موازین اسلام باشند. از سوی دیگر این مصوبات نباید با قوانین کشور نیز مخالف باشد. قانون اساسی فقط به لزوم عدم مخالفت تصمیمات شورا با موازین اسلام و قوانین اشعار نموده است.[13] اما ماده­ی 80 قانون شوراها، عدم مغایرت آن با قوانین و مقررات کشور و همچنین خروج از محدوده­ی وظایف و اختیارات شوراها را الزامی بیان کرده است. با این وصف در وضعیت فعلی نظام حقوقی کشور، مصوبات شوراهای شهر نباید با مصوّبات هیأت وزیران نیز مخالف باشد؛ همچنین قانون‌گذاری شوراها به وظایف و اختیارات مصرّح آن­ها در قوانین و مقررات محدود شده است. اگرچه از اصل هفتم و یکصدم قانون اساسی این­گونه مستفاد می‌شود که اصل بر صلاحیت عام شوراها در تصمیم‌گیری محلّی است؛ اما این موضوع در قوانین عادی به اصل لزوم رعایت اختیارات و وظایف مصرح در قوانین تنزل نموده است.

  از طرفی اضافه کردن مقررات به عنوان مبنایی برای قانونی بودن مصوبات شورای شهر در رویه اجرایی در عرصه­ی حقوق اداری چالش برانگیز خواهد بود. آیا اطلاق عبارت «مقررات»، همه­ی مصوّبات الزام‌آور کشوری از جمله بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و .. را در برمی‌گیرد یا این که این مقررات منحصر به مصوبات هیأت وزیران می‌باشد و یا اساساً وظایف و اختیارات صرفاً محدود به وظایفی است که در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها به تبیین روابط شورای شهر و شهرداری می‌پردازد؟ در این صورت جایگاه تقنینی شورای شهر در نظام حقوقی فعلی تقلیل مبانی مقرر در قانون اساسی به شورا آن هم با اختیار قانون­گذاری بسیار محدود خواهد بود.

نکته­ی حایز توجه این است که حدود اختیار شورای شهر نیز با درنظر گرفتن قانون اساسی همانند مجلس شورای اسلامی قیود در قانون اساسی می‌باشد؛ گرچه همان‌طور که توضیح داده شد این موضوع در قوانین عادی دچار دگرگونی و تغییر شده و از مبانی اساسی خود فاصله گرفته است.

ب – عدم ورود در حوزه­ی تخصصی قوه­ی مقننه و قوه­ی مجریه

  اختیار وضع مصوبه توسط شورای شهر، ناشی از ماهیت وظایف نظارتی و اختیار آن در وضع قواعد خاص شهری می‌باشد. این اختیار مطلق و نامحدود نیست و شورای شهر در مواردی می‌تواند وضع قانون کند که آن موارد مربوطه به صلاحیت ویژه­ی قوه­ی مقننه نباشد. در حقیقت صلاحیت تقنینی شورا نمی‌تواند تا حدی توسعه یابد که مقررات عامی را در تمامی وجوه ایجاد نماید؛ چرا که اگر چه از نظر قانون اساسی شورای شهر در حدود وظایف دارای اختیار مطلق تصمیم‌گیری است، اما این بدان مفهوم نیست که اختیار تصمیم‌گیری شامل تمامی شئون آن می‌شود. امور مهمی وجود دارند که اساساً در صلاحیت قوه­ی مقننه بوده و از اختیارات حاکمیت ملی هستند؛ مانند اختیار تعیین جرایم و مجازات برای آن­ها. با این تفاسیر شورای شهر نمی‌تواند جرایمی را در حوزه­ی شهری تعریف و برای آن­ها مجازات تعیین نماید. چرا که این امر از اختیارات مجلس است. سؤالی که مطرح می‌شود این است که آیا شورا می‌تواند مواردی را در حوزه­ی امور شهری به عنوان تخلف تعیین و جریمه­ی مالی برای آن در نظر بگیرد؟

  با توجه به نظام حقوقی فعلی کشور که اختیارات اخذ وجوه توسط شهرداری­ها با تصویب شوراها را احصاء نموده و قائل بر آن است که اساساً شورای شهر در خارج از وظایف احصاء شده حق تصمیم‌گیری ندارد، باید اظهار نمود که شورای شهر در این موارد فقط دارای اختیاراتی است که به موجب قانون به او تفویض شده است. به عنوان مثال شورای شهر اختیار تعیین بهای خدمات جمع‌آوری پسماند را دارا می‌باشد؛ اما جریمه‌ها و مجازات‌های مربوط به تخلفات از محیط زیست شهری توسط قانون تعیین شده است.[14]

  با وجود آن که قانون اساسی راجع به صلاحیت و اختیارات شوراها در امور محلی، بر صلاحیت عام آن­ها در حوزه­ی وظایف مندرج در قانون اساسی تأکید می‌کند، ولی در اصول دیگر خود نیز برخی از امور را ذکر می‌کند که تنها در زمره­ی صلاحیت مجلس می‌باشد. به عنوان مثال موارد ذیل را می‌توان ذکر کرد: تعیین حدود حقوق و آزادی‌های عمومی، تعیین ضوابط مالکیت شخصی، تصویب بودجه­ی کل کشور، تصویب مالیات‌ها و اخذ آن، تعیین جرایم و … همگی در صلاحیت مجلس می‌باشند؛ لذا شورای شهر در این امور نمی‌تواند تصمیم‌گیری کند. به عنوان نمونه شوراها نمی‌توانند وضع مالیات به معنای اخص کنند، زیرا که مطابق اصل پنجاه و یکم قانون اساسی هیچ نوع مالیاتی وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون.

  یکی دیگر از اختیاراتی که رویه­ی قضایی کشور آن را مختص مجلس دانسته است، اختیار   عطف به ما سبق نمودن قوانین است. طبق ماده­ی 4 قانون مدنی، اثر قانون نسبت به آتیه است و تصریح به عطف به ما سبق شدن قوانین از اختیارات قانون­گذار است. سؤالی که مطرح می‌شود این است که آیا شورای شهر می‌تواند در وضع الزامات و مقررات شهری، عطف به ما سبق شدن آن را پیش‌بینی نماید؟ به عنوان مثال هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره­ی 1282 در خصوص ابطال قمستی از بند 1ـ ب و 2ـ ب مصوبه­ی شماره­ی 502 16/11/1383 شورای اسلامی شهر قزوین اشعار می‌دارد:

  «نظر به صراحت حکم مقنن به شرح ماده­ی 4 قانون مدنی و این­که عطف به­ماسبق نمودن قوانین و مقررات قانونی اختصاص به مقنن دارد،‌ اطلاق سمت آخر بند 1ـ ب مصوبه­ی شماره­ی 502 مورخ 6/11/1383 شورای اسلامی قزوین در باب مطالبه­ی عوارض تفکیک واحدهای مسکونی و تسری آن به قبل از 1/1/1384 ، خلاف قاعده­ی مقرر در ماده فوق‌الاشعار است. بنابراین مستنداً به بند یک ماده­ی 19 و ماده­ی 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 عبارت «… و یا هنگام اولین معامله پس از تفکیک آپارتمان …» از متن 1 ـ ب مصوبه مذکور حذف و ابطال می‌شود.» بنابراین یکی دیگر از محددیت‌های شورای شهر در وضع مقررات شهری این است که نمی‌تواند همانند قوه­ی مقننه، تصریح به عطف به ما سبق شدن مصوّبات خود نماید.

  همچنین به نظر می‌رسد با وجود قانون شوراها، شورای شهر حق ورود به حیطه­ی تخصصی دولت در وضع آیین نامه‌ها را نیز نخواهد داشت. مطابق اصل 138 قانون اساسی هیأت وزیران (قوه­ی مجریه) می‌تواند جهت انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین ، به تصویب آیین نامه مبادرت ورزد. در حقوق اداری، قوه­ی مجریه می‌تواند تعدادی قانونمستقل و اجرایی وضع کند که در حیطه­ی تخصصی ویژه­ی آن قرار می‌گیرد.

  استنباط این است که در این زمینه نیز شورای شهر حق تصمیم‌گیری نداشته و از ورود به حیطه­ی تخصصی دولت در این مورد ممنوع است. به عنوان مثال شورای شهر نمی‌تواند به استناد اجرای قانون برای آن آیین نامه­ی اجرایی وضع کند؛ مگر با مجوز خود قانون. چرا که اولاً: آیین نامه‌های اجرایی قوانین با توجه به حیطه­ی الزام‌آور قانون (سرزمینی بودن) غالباً به نهادهای حاکمیتی ملّی مانند هیأت وزیران و یا وزرای خاص واگذار می‌شود. ثانیاً: با اصل 138 قانون اساسی و اصول حقوق اداری مغایرت خواهد داشت.

همچنین مطابق اصلی که در بالا ذکر گردید، شورای شهر نمی‌تواند تصمیماتی که مخالف ضوابط و راهبردهای ملّی و سیاست­های عمومی دولت است یا با آن در تعارض است، اتخاذ نماید. بدین لحاظ تصمیمات شورا زمانی که در تعارض با تصمیمات ملّی و سیاست­های عمومی است، می‌توان ابطال آن را از طریق راهکارهای قانونی، از مراجع ذیربط درخواست نمود. به عنوان مثال در حال حاضر تعدادی از مصوبات دوره‌ای مانند سند چشم‌انداز بیست ساله، قانون برنامه­ی چهارم توسعه، سیاست‌های کلّی نظام و … موجود است؛ این تصمیمات ملی در بخش‌هایی از خود به امور مربوط به شوراها و امور محلی پرداخته‌اند و در نهایت مصلحت ملّی را در نظر گرفته‌اند. یکی از مصادیق آن اصول مربوط به آمایش سرزمین مندرج در قوانین برنامه‌ای (قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی …) می‌باشد که رعایت آن توسط نهادهای محلّی الزامی است و اتخاذ تصمیمات بر خلاف آن، ماهیتش را به طور کلی زیر سؤال می‌برد. بنابراین شورای شهر موظّف است تا در چارچوب اسناد فوق تصمیم‌گیری کند. چرا که این اسناد سیاست­های اساسی و ملی کشور را مطرح می‌نمایند. همین موضوع در بند 16 ماده­ی 76 قانون شوراها در خصوص عوارض نیز ذکر شده است. مطابق این بند شوراها در وضع عوارض موظف به در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت شده‌اند. رعایت سیاست­های عمومی دولت در وضع و برقراری عوارض از اصول مهم مالیه­ی شهری است که شورای شهر می‌بایست آن را لحاظ نماید. مجموعه­ی این سیاست­ها در آیین نامه­ی نحوه­ی وضع و وصول عوارض، پیش‌بینی و به تأیید هیأت وزیران رسیده است.

  حال این سؤال مطرح می‌گردد که چنان چه مصوبات شورای شهر بر اساس اصول فوق نبود، چه ضمانت اجراهایی برای رفع تخطی شورا وجود دارد؟ مصوبات شورای شهر در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگیرد، لازم‌الاجرا می‌باشد اما اگر مسئولین ذیربط فرماندار یا شورای استان آن را مغایر با قوانین و مقررات کشور و یا خارج از حدود وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص بدهند، می‌توانند با ذکر مورد و به طور مستدل حداکثر ظرف دو هفته از تاریخ ابلاغ مصوبه، اعتراض خود را به اطلاع شورای شهر برساند و درخواست تجدید نظر کنند. شورای شهر موظف است ظرف ده روز از تاریخ وصول اعتراض تشکیل جلسه بدهد و به موضوع رسیدگی و اعلام نظر کند. در صورتی که شورا در بررسی مجدد از مصوبه­ی مورد اعتراض عدول نکند، موضوع برای تصمیم‌گیری به هیأت حل اختلاف ارجاع داده می‌شود؛ هیأت حل اختلاف ظرف بیست روز به موضوع رسیدگی و اعلام نظر می‌کند.

  بدین منظور، شورای اسلامی شهر موظف است اتخاذ هرگونه تصمیمی را بلافلاصله به دستگاه­های ذیربط شهری یعنی فرماندار و شورای استان ارسال کند. البته اشخاص حقیقی و حقوقی در سطح شهر می‌توانند حتی پس از قطعی شدن مصوبات شورا “چه به آن اعتراض صورت نگرفته باشد و چه اعتراض صورت گرفته اما مخالف قانون شناخته نشود”، اعتراض کنند و این اعتراض در هیأت حل اختلاف مرکزی رسیدگی خواهد شد.[15] شورای شهر مطابق قوانین موظف است چنان­چه تصمیمی را در مورد یکی از دستگاه­ها اتخاذ نمود، آن را به نحو مقتضی به اطلاع آن دستگاه برساند.

بند دوم: محدودیت­های جغرافیایی وضع مقررات توسط شورای شهر

  در مورد قوانین مربوطه به حقوق شهری قلمرو مکانی چهر‌ه‌ای خاص به­خود می‌گیرد؛ چه این­که در شهر که محدوده­ی معینی از قلمرو کشور محسوب می‌شود، نظامات شهری که قسمت عمده‌‌ای از الزامات حقوق شهری را به خود اختصاص می‌دهند، صرفاً در محدوده و حریم شهرها قابل اعمال می‌باشند.[16] مصوبات شورای شهر نیز در خصوص یک قلمرو مکانی بازتاب می‌یابد، به عبارت دیگر برعکس مصوبات مجلس شورای اسلامی که در کل کشور تأثیر می‌گذارد و به نوعی همه‌گیر و کلی است، مصوبات شورای شهر در محدوده و حریم شهر اجرا می‌شوند. بدین ترتیب تصمیمات شورای شهر را بایستی در قلمرو مکانی شهر مطالعه نمود. قلمرو مکانی جغرافیایی مصوّبات شورای اسلامی شهر بر حسب قوانین و مقررات دیگر مشخص می‌گردد. اگر چه در برخی از موارد جزئی و محدود، خود شورای شهر می‌تواند در این زمینه دخالت‌هایی را انجام دهد، اما در نهایت این قلمرو در سایر مراجع و با ساز و کار خاص خود مشخص می‌گردد. به عنوان مثال اگرچه مطابق بند 34 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراها، شورای شهر یکی از مراجع تصویب طرح‌های هادی و جامع شهری می‌باشد، اما تصویب‌کننده­ی نهایی این طرح‌ها ارگانی دیگر یعنی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران محسوب می‌گردد. بنابراین شورا بایستی قلمرو مکانی اجرای مصوبات خود را در سندی پیگیری کند در مرجعی با ترکیب دولتی و البته با عضویت شورا تصویب می‌گردد. ضمانت اجرای مصوبات شورای شهر به نحوی است که اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی به شرط استقرار در حیطه­ی شهر، مشمول مصوبه خواهند بود. استقرار در حیطه­ی شهر حسب مورد می‌تواند شامل فعالیت، اشتغال، سکونت و آمد و شد باشد، بنابراین سکونت در شهر دیگر در خصوص برخی از مصوبات قابل استناد نیست. به عنوان مثال شورای شهر ممکن است مصوباتی را در جهت نظارت بر بهداشت شهری وضع کند، در این خصوص اشخاصی که از نقاط دیگر کشور وارد حیطه­ی شهری و قلمرو جغرافیایی مصوبه­ی شورای شهر می‌شوند، لازم است به این مصوبه احترام گذاشته و در چارچوب بهداشت شهری و بر طبق مصوبه­ی شورای شهر رفتار کنند. البته گستردگی مصوّبات شورا در نهایت ممکن است به صورت غیرمستقیم در قلمرو جغرافیایی کل کشور نیز تأثیر بگذارد و به نوعی آثار ملّی داشته باشد. چرا که برخی از مصوبات شوراها ممکن است در خصوص مسائل مالی و اقتصادی شهری باشد که این مسأله در نهایت بر اقتصاد ملّی اثر خواهد کرد. بنابراین به صورت جزئی این مصوبه بر کل کشور تأثیر خواهد داشت یا از سوی دیگر ممکن است برخی از مصوبات محلی شوراها الگوی مجلس قرار گیرد تا از آن در سطح ملی استفاده ‌شود. بنابراین یک مصوبه­ی محلی در نهایت ممکن است از طریق ساز و کارهای قانونی به یک مصوبه­ی ملی تغییر جهت دهد.

گفتار سوم : نظارت قضائی بر اعمال و تصمیمات شوراها

   نظارت قضایی[17]  به معنای کنترل مصوبات قوه مقننه و اعمال و مصوبات قوه مجریه به وسیله ی دادگاه ها ست . این کنترل که چه بسا به لغو مصوبه تصمیم یکی از قوا منجر می شود ، تاثیری مهم بر مطابقت و سازگاری مصوبه ها و عملکردهای قوای حکومتی با قانو ن اساسی دارد و برای دادگاه ها قدرتی قابل توجه را در نظارت و کنترل عملکرد قوای مقننه و مجریه به رسمیت می شناسد. بدین ترتیب صلاحیت قضات در نظارت بر اعمال قوانین و اصولی همچون عدالت، اعمال اختیارات را در قوای مقننه و مجریه کنترل می کند و آن ها به وسیله ی ساز وکار نظارت قضایی ، از صلاحیت ابطال تصمیمات غیر قانونی قوای حکومتی برخوردار می شوند . اعمال این کنترل بر اعمال و تصمیمات قوه ی مجریه امری پذیرفته شده است ، اما کنترل قضایی مصوبات قوه ی مقننه، مساله ای مناقشه برانگیز است.[18]

 از نظر برخی حقوقدانان، نظارت حداقل در سه مفهوم به ظاهر متفاوت که البته همه آنها یک هدف مشترک را دنبال می کنند بکار رفته است:

  • نظارت قضایی دادگاه های عالی و تالی بر دادگاه های نخستین در سلسله مراتب قضائی که از آن به « تجدید نظر قضائی» تعبیر می شود؛
  • نظارت قضائی دادگاه های قانون اساسی (یا نهادهای قضائی یا سیاسی مشابه آنها) بر مطابقت قوانین موضوعه و مصوبات پارلمان با قانون اساسی که از آن به « نظارت قانون اساسی» یا دادرسی اساسی تعبیر می شود؛
  • نظارت قضائی دادگاه ها، اعم از دادگاه های عمومی یا دادگاه های اداری، بر قانونی بودن اقدامات و تصمیمات دولت، که به آن می توان « بازنگری قضائی » گفت.

بند اول: دیوان عدالت اداری

الف: خروج از صلاحیت[19]

  هرگاه شوراها بر خلاف اصل صلاحیت اقدام نمایند، عمل آن ها مشمول ضمانت اجرای ابطال قرار می گیرد. خروج از صلاحیت توسط اعضای شوراها در دو صورت، امکان پذیر است. در ذیل به این موارد می پردازیم.

1- ورود به صلاحیت قانونگذار:

  در جایی که قانون اختیاراتی را مبنی بر تصمیم گیری در حوزه خاصی به نهاد شورا واگذار می نماید، ممکن است شوراها بدون توجه به قلمرو صلاحیت، از حدود صلاحیت فراتر روند و اقدام به تصمیم گیری فراتر از حیطه صلاحیتی بنمایند. در این صورت، شوراها به صلاحیت قانونگذاری، که منحصراٌ در اختیار قوه قضائیه است وارد می شوند. فلذا، بازنگری قضائی بر چنین اعمالی از اهمیت ویژه ای برخوردار است. هنگامی که افراد، از تصمیمات شوراها به دیوان شکایت می کنند، می توانند از تعرض غیر قانونی شوراها و ورود به حیطه قانونگذاری، جلوگیری نمایند و ابطال مصوبه را درخواست کنند. در اینجا، اقدام و تصمیم شوراها تنها و فقط خلاف قوانین نیست بلکه، فراتر از آن است. یعنی شوراها در مقام واضع قانون به حقوق شهروندان، متعرض شده اند.

 2-  خروج از حدود تفویض اختیار داده شده:

  مبنای اخیر، بیانگر اصل مهم حاکمیت قانون است. برخی از حقوقدانان در مورد اصل قانونمداری، نوشته اند: « در واقع، اصل قانونمداری اداره را در اتخاذ و اعمال تصمیم های خویش محدود می نماید. مبنای این محدودیت چیست و در چه حوزه ای اعمال می شود؟ این محدودیت برای اعمال اداری ناشی از مبنای بنیادین حکومت مدرن است که باید از حقوق و آزادی های شهروندان حمایت و آنها را تضمین نماید. کیفیت این تضمین را نیز قاضی احراز می نماید.»[20]

  از این نظر، دیوان بر اساس اصل حاکمیت قانون، تصمیمات و اعمال شوراها را مورد بازنگری قضائی قرار می دهد. دلیل اصلی وجود نظارت قانونی، تضمین قانونی بودن اقدامات مقام های محلی است می توان گفت که چنین نظارتی ریشه در اصل حاکمیت قانون دارد؛ اصلی که مقامات محلی هم در روابط خود با دیگر مقامات عمومی و حکومت مرکزی و هم در ارتباط با عموم مردم باید رعایت کنند.[21]

  مبنای تفویض اختیار نیز، قانون می باشد. بنابراین، ضرورت رعایت اصل حاکمیت قانون، شورا را ملزم به احترام به این اصل، در هنگام اتخاذ تصمیمات و انجام اقدامات می نماید. ولی نظارت قیمومتی بر شوراها کافی نیست و دیوان به عنوان مرجع قضائی، احترام به این اصل مهم را، پاسداری و تضمین می نماید. در اینجا اشاره به اصل قابل شکایت بودن تصمیمات نهادهای عمومی، حائز اهمیت است. در صورتی که شوراها از حدود تفویض اختیار داده شده در قانون فراتر روند، با ضمانت اجرای ابطال مواجه خواهند شد.

ب : خروج از صلاحیت ذاتی و محلی

  در مبحث صلاحیت مراجع قضائی به مسئله صلاحیت ذاتی و نسبی اشاره نمودیم. در قسمت اخیر، صلاحیت یاد شده، تفاوت مبنایی با صلاحیت مرجع قضائی دارد. منظور از صلاحیت ذاتی شورا، صلاحیت های قانونی است که در قانون اساسی و قانون شوراها به آن ها اعطا شده است. یکی از ابهامات قانونی در بحث صلاحیت ذاتی اینگونه بیان شده است : «شوراها به عنوان نهادهای حاکمیت محلی، علی الاصول باید دارای صلاحیت وضع مقررات، درباره امور محلی باشند. به این ترتیب، با عدم احصای صلاحیت های ذاتی شوراها در امور محلی در قانون اساسی و همچنین اعطای صلاحیت عام تقنینی به مجلس در تمام امور ملی و محلی کشور، شوراها از مهمترین صلاحیتی که اصولاً باید از آن برخوردار باشند، بی بهره اند».[22] بنابر این، صحبت از ترتیب شوراها و سطوح مختلف آن نمی باشد بلکه مواردی است که قانونگذار در اصول یکصدم تا یکصد و هفتم و مواد 75، 76، 80، 81، 81 مکرر1، 81 مکرر2، قانون شوراها تفویض نموده است. خروج شوراها از هر کدام از وظایف و اختیارات ذاتی اعطایی قانونی، منجر به ابطال تصمیمات و اقدامات خواهد شد. صلاحیت نسبی دادگاه نیز، با صلاحیت محلی شورا متفاوت است. شوراها در حوزه و قلمرو مکانی خود، دارای صلاحیت محلی می باشند. یعنی یک شورای روستا فقط در حوزه حریم روستا دارای صلاحیت تصمیم گیری است و هرگونه تصمیمی، خارج از آن، با ابطال مواجه خواهد شد. به طور مثال تصمیم شورای شهر در خصوص، تعیین عوارض برای واحدهای مستقر در خارج از حریم شهر و داخل در حریم روستای مجاور، منجر به ابطال آن خواهد شد.

ج – خلاف قانون بودن فعل و ترک فعل

  شوراها، همانگونه که گفته شد، دارای شخصیت حقوقی می باشند و اشخاص حقوقی نیز، همانند اشخاص حقیقی دارای حق و تکلیف می باشند. در همین راستا، اقدامات و تصمیمات شوراها، به این نظر حقوقدانان نزدیک است که : « حقوق و یا منافع موجه‏ (قانونى) شهروندان ممکن است به وسیله یکى از اقدامات زیر به مخاطره بیفتد: الف) اعمال ادارى غیرقانونى‏ موردى یا تنظیمى (نوعى- مقررات ‏گذارى)، یا اعمال‏ مادى غیرقانونى که به وسیله نمایندگان‏ (افراد یا سازمان‏هاى ادارى وابسته به) اشخاص حقوقى عمومى انجام شده‏اند. ب) ترک عمل غیر قانونى‏ (عدم اقدام) در انجام یک اقدام ادارى که غالباٌ داراى‏ ماهیت موردى است یا در اجراى اعمال ادارى واقع مى‏شود. پ) مداخله غیر قانونى ناشى از اجراى یک قرارداد منعقد شده به ‏وسیله اشخاص‏ حقوقى عمومى یا کوتاهى در ایفاء تعهدات قراردادى معین شده. نقض‏ حق‏ها و یا منافع موجه (قانونى) شهروندان، مى‏تواند به وسیله اعمال ادارى‏ حقوقى یا مادى‏ یا از طریق آراء قضایى جبران شود».[23] بنابراین افعال و ترک افعال شوراها، در خصوص قانونی بودن یا نبودن مورد بازنگری قرار می گیرد.

د – نظارت دیوان بر سلب عضویت اعضای شوراها

  در تبصره 3 ماده 85 قانون شوراها راجع به صلاحیت دیوان، مبنی بر رسیدگی به دعاوی مربوط به سلب عضویت سخن گفته شده است. بنابراین پس از رسیدگی هیئت مرکزی حل اختلاف، به پیشنهاد هیئت حل اختلاف استان مبنی بر، پذیرش و صدور رأی سلب عضویت، بر خلاف مراجعه به دادگاه عمومی راجع به انحلال شوراها، شخص سلب عضویت شده با محدودیت زمان در مراجعه به دیوان مواجه نمی باشد. به نظر می رسد این مورد، از موارد انتقاد به قانون شوراها محسوب شود. نکته مهم در رسیدگی دیوان به دعوی سلب عضویت اعضای شوراها این است که، عضو شورا، موافق ماده 14 مکرر : « عضویت در کلیه شوراهای موضوع این قانون افتخاری است و شغل محسوب نمی شود.» بنظر می رسد، قانونگذار با تصویب تبصره 3 ماده 85 ناقض صلاحیت رسیدگی دیوان، مذکور در بند 3 ماده 13 قانون جدید دیوان شده است. توضیح اینکه، طبق بند 3 ماده 13 قانون جدید دیوان « رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (1) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی.» بنابر این، دیوان صلاحیت رسیدگی به دعاوی راجع به تضییع حقوق استخدامی اشخاص را بر عهده دارد. اما، با وجود ماده 14 مکرر قانون شوراها[24] آیا رسیدگی به سلب عضویت اعضای شوراها از جهت وجود رابطه استخدامی اعضای شوراها، در حوزه عمومی است؟ آیا شغل افتخاری مشمول تضییع حقوق استخدامی می باشد تا اینکه در صورت تضییع حق، اقدام به شکایت در دیوان نمود؟ پیش بینی مأموریت کارکنان رسمی در عضویت شورا بر چه مبنایی پذیرفته شده است؟ شغل افتخاری چه تفاوتی با شغل سازمانی دارد؟ به نظر می رسد، اصلاح ماده مذکور ضروری باشد. در هر حال، رعایت قوانین بنا بر اصل حاکمیت قانون الزامی است.

نمونه رای:مرجع رسیدگی شعبه 89 دادگاه عمومی حقوقی تهران .

خواهان : ع.م

خوانده : هیئت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات استانداری تهران : استانداری تهران

خواسته : اعتراض به سلب عضویت از شورای اسلامی شهر

قرار دادگاه : در خصوص دعوی ع. م به طرفیت هیئت حل اختلاف رسیدگی به شکایت استانداری تهران به خواسته اعتراض به سلب عضویت از شورای اسلامی شهر و تقاضای نقض فوری بند 8 مورخ 29/06/83 هیئت حل اختلاف استانداری تهران و اعاده به کار در شورای مذکور با عنایت به اوراق و محتوای پرونده مخصوصاٌ مدافعات مکتوب و منبوط نماینده خوانده در پرونده و صرف نظر از موضوعات دعوی و استنادی خواهان بالاخص دادنامه های شماره 38738/13 مورخ 31/2/85 شعبه 13 دیوان عالی کشور که منتهی به حکم اصالت البرائه وی گردیده معهذا نظر به مدت عضویت دوره شورای اسلامی وی با شروع دوره بعدی باتمام رسیده و اعتراض به سلب عضویت و اعاده به کار وصف انقضا مدت دوره عضویت دعوی به کیفیت مذبور قابلیت استعمال نداشته …».

  همان طور که در رأی مذکور نیز آمده است هر یک از اعضای شوراهای اسلامی می بایستی در مدت قانونی خود که چهار سال می باشد به انجام وظایف خود بپردازد و خارج از ظرف زمانی مذکور غیر قانونی و غیر موجه می باشد. در حالی که خواهان در رأی فوق علیرغم اتمام دوره عضویت در شورای اسلامی تهران به ادامه فعالیت و کار خود مشغول بوده که با از دست دادن شرایط مورد سلب عضویت واقع شده است. در اینجا تصمیم هیئت حل اختلاف، مشمول  بازنگری قضائی قرار گرفته و بر صحت آن مهر تأیید گذاشته است.

بند دوم : کنترل دادگستری

  نظارت دادگستری در دو حوزه مورد بحث قرار می گیرد. ابتدا نظارت دادگاه بر رسیدگی به دعاوی مربوط به انحلال شوراها و سپس نظارت دادگاه در حوزه مسئولیت اعضای شوراها مورد مطالعه قرار می دهیم.

الف : رسیدگی به اعتراض اعضای شورای منحل شده

  طبق اصل صلاحیت عام دادگستری، رسیدگی به انحلال شوراها در صلاحیت این دادگاه قرار می گیرد. اعضای شورای منحل شده می توانند ظرف مدت یک ماه به دادگاه مراجعه نمایند. دادگاه مؤظف است خارج از نوبت به موضوع رسیدگی نماید و رأی قطعی صادر کند.[25] در اینکه آیا صدور رأی قطعی با «حق استیناف[26]» معارضه دارد یا خیر؟ باید گفته شود که : «با توجه به رسیدگی بدوی مسأله در هیأت های حل اختلاف استان و مرکزی، رسیدگی در محاکم صالح بمنزله رسیدگی در مرحله تجدید نظر بوده و به همین جهت رأی آن قطعی شناخته شده است.»[27] البته این نظر، قابل نقد است زیرا هیئت های حل اختلاف استان و مرکزی به هر حال، مراجع شبه قضائی اند. بنابر این دادگاه های عمومی با رعایت قوانین به شکایت اعضای شوراها در هر قسمت از اعتراض شکلی یا ماهوی، به موضوع رسیدگی می نمایند. نوع نظارت دادگستری «غیر مستقیم است؛ بدین نحو که تا زمانی که کسی نسبت به موضوع تخلف شکایت نکرده یا درخواست رسیدگی به موضوع را نکند، آنها وارد رسیدگی نخواهند شد.

  اشاره به زمان تعیینی برای مراجعه به دادگاه، قابل دفاع است. «به خاطر منفعت ناشی از امنیت حقوقی و کار آمدی اداری، همه نظام های حقوقی ملی، محدوده های زمانی را مقرر داشته اند که طرح دعوی برای ابطال یک عمل و ترک فعل اداری باید در آن محدوده زمانی انجام شود که از سه هفته تا 6 ماه می باشد ».[28] در این قسمت به نظر می رسد، اشاره به حق دسترسی به محاکم، ضروری است. مبانی قانون اساسی و شرایط قابلیت پذیرش دعوی در اینجا بیان میشود. اصل 34 قانون اساسی، مبنا را بیان نموده است.[29] در مورد شرایط قابلیت پذیرش دعوی نیز بیان شده است که، تمامی نظام های حقوقی، محدودیت هایی را در دسترس و مراجعه به دادگاه با الزام به ( داشتن سمت ) مقرر داشته اند. این بدین معنی است که، شوراها می توانند با اختیار کردن یک وکیل اقدام به طرح دعوی در دادگستری بنمایند و یا شخصا مراجعه کنند. در هر حال شرط سمت ضروری است و بازنگری قضائی، شامل رعایت آئین دادرسی دادگستری می شود. نکته مهم اینکه، رویه عملی راجع به شکایت در رسیدگی به انحلال هر چند اندک است اما مهمتر اینکه چگونگی نظارت دادگاه از حیث رسیدگی شکلی یا ماهوی از اهمیت بیشتری برخوردار می شود. اندک بودن رویه عملی بدین معنی است که اصل استمرار فعالیت شورا مورد احترام است و شوراها کمتر مرتکب عمل خلاف قانون می شوند که این موضوع، مرهون نظارت شدید قیمومتی می باشد و جای انتقاد دارد. لازم به ذکر است، نحوه مراجعه به دادگاه، از این نظر که آیا اعضای شوراها می بایستی منفرداٌ طرح شکایت کنند یا مجتمعاٌ و یا وکیل به نمایندگی از هر عضو اعتراض میکند؟ این نکته در رویه زیر حائز اهمیت است مخصوصاٌ در زمانی که شورا بر اساس سلب عضویت اعضا و از دست دادن نصاب قانونی منحل شده باشد.

در رأی صادره از شعبه 89 دادگاه عمومی تهران به شماره دادنامه 177 مورخ 25/2/86 در پاسخ به خواسته خواهان مبنی بر اعتراض به انحلال شورای اسلامی آمده است :

« در خصوص دعوی م.م بطرفیت هیئت حل اختلاف استانداری تهران ابطال تصمیم مورخ 29/6/83 هیئت حل اختلاف استانداری تهران در خصوص سلب عضویت و انحلال شورای شهر با عنایت به اوراق و محتوی پرونده نظر به ابلاغ قانونی اخطاریه خواهان مبنی بر حضور در جلسه و ارائه اصل اصول و مستندات در جلسه دادگاه حاضر نشده و اصل اصول و مستندات که مثبت ادعا باشد به دادگاه ارائه و ابراز نگردیده بنابر این دادگاه مستنداٌ به ماده 96 ق.آ.م قرار ابطال دادخواست خواهان صادر و اعلام می دارد قرار صادره ظرف 20 روز از تاریخ ابلاغ قابل تجدیدنظر در محاکم تجدید نظر استان تهران می باشد».

همچنین در رأی مشابه، به شماره 178 مورخ 25/2/86 به خواسته اعتراض به انحلال شورا آمده است :

« در خصوص دعوی ا.ک بطرفیت هیئت حل اختلاف استانداری تهران ابطال تصمیم مورخ 29/6/83 هیئت حل اختلاف استانداری تهران در خصوص سلب عضویت و انحلال شورای شهر با عنایت به اوراق و محتوی پرونده نظر به ابلاغ قانونی اخطاریه خواهان مبنی بر حضور در جلسه و ارائه اصل اصول و مستندات در جلسه دادگاه حاضر نشده و اصل اصول و مستندات که مثبت ادعا باشد به دادگاه ارائه و ابراز نگردیده بنابر این دادگاه مستنداٌ به ماده 96 ق.آ.م قرار ابطال دادخواست خواهان صادر و اعلام می دارد قرار صادره ظرف 20 روز از تاریخ ابلاغ قابل تجدیدنظر در محکمه تجدید نظر استان تهران می باشد».

ب : نظارت در حوزه مسئولیت اعضای شورا

  نظارت قضائی بر اعمال شوراها، در حوزه مسئولیت اعضای شوراها با دادگستری است. از این رو اعضای شوراها به مثابه نمایندگان مردم پاسخگوی اعمال متخذه، می باشند. مسئولیت، به دو نوع مسئولیت کیفری و مسئولیت مدنی، تقسیم بندی می شود. هرگاه عضو شورا مرتکب جرائمی شود، الزاماٌ کنترل کیفری به عنوان ضمانت اجرای بازدارنده، بر اقدام عضو خاطی اعمال خواهد شد. و همچنین ممکن است در حین انجام فعل یا حتی ترک فعل توسط اعضای شوراها، مسئولیت از حیث ضمانت مدنی، به عنوان ضمانت اجراء در نظر گرفته شود. قانون عادی ( قانون شوراها مصوب 1375) در زمینه مسئولیت کیفری و مسئولیت مدنی در حوزه مربوط به شورا، مواردی را پیش بینی کرده است. بررسی و چگونگی انجام کنترل کیفری و مدنی نیز به دادگاه صالح احاله شده است.

1 : مسؤلیت مدنی (خسارات ناشی از فعل و ترک فعل شوراها)

  همان طور که قبلا گفته شد در هر مورد که شخص مؤظف به جبران خسارات افراد دیگر می باشد مسؤلیت مدنی شکل می گیرد. شوراها در جایگاه یک نهاد عمومی که مسؤلیت های مهمی را بر عهده دارد ممکن است در حین انجام وظایف و صلاحیت های محوله مرتکب خسارت به شخص یا اشخاص خاص گردد. قانون مدنی در ماده 328 چنین اشاره می دارد :« هر کس مال غیر را تلف کند، ضامن آن است و باید مثل یا قیمت آن را بدهد اعم از این که از روی عمد، تلف کرده باشد یا بدون عمد و اعم از اینکه عین باشد یا منفعت و اگر آن را ناقص یا معیوب کند، ضامن نقص قیمت آن مال است» و در ماده 331 ق.م نیز ضمن بیان قاعدهء تسبیب می گوید :« هر کس سبب تلف مالی بشود باید مثل یا قیمت آن را بدهد و اگر سبب نقص یا عیب آن شده باشد باید از عهده نقص قیمت آن بر آید» همچنین، قانون مسؤلیت مدنی، مصوب 07/02/1339 در ماده نخست زیان زننده به جان، مال، سلامتی، آزادی، حیثیت و هر حق دیگر اشخاص که به ضرر مادی و معنوی بیانجامد، مسئول جبران خسارت ناشی از عمل خود می داند. بنابراین همان طور که گفته شد مسؤلیت مدنی مقامات و نهادهای عمومی اعم از دولتی و غیر دولتی امری پذیرفته شده می باشد. اما پس از بررسی تحلیل موضوع هم اکنون بایستی در پی پاسخ به این پرسش باشیم که آیا مسؤلیت مدنی شورا ها بر اساس قوانین و مقررات موجود امری پذیرفته شده است ؟

  بر اساس قوانین و مقررات شوراها از صلاحیت ها و وظایف خطیری برخوردار می باشند هر کدام از وظایف اجرایی و نظارتی شوراها می تواند منجر به ورود خسارت به شهروندان گردد. همچنان که در ماده 81 قانون شوراها با عبارت پردازی هایی که قبلاٌ نیز متذکر شدیم به طور معینی ارکان ورود خسارت را به افراد و شهروندان را پذیرفته است. همچنین ماده 82 قانون شورا ها با بیان اینکه (چنانچه هر یک از اعضای شوراهای موضوع این قانون شرایط عضویت را از دست داده و یا در انجام وظایف قانونی خود مرتکب قصور یا تقصیر شدند …) موضوع مسؤلیت مدنی شوراها را قابل تحقق و اجرا داشته است. به عنوان مثال شوراهای موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحیه های بعدی ممکن است در هنگام وضع عوارض محلی و شهری مبالغی را تعیین نمایند که منجر به ورشکستگی و زیان به واحد های صنفی و اجرایی گردد. علاوه بر افعال شوراها بعضاٌ اقداماتی تحت عنوان ترک فعل نیز می تواند منجر به ورود خسارت و زیان به واحد های اجرایی، صنفی و در نهایت شهروندان گردد. یکی از وظایف و صلاحیت های شوراها، تصویب بودجه شهرداری و حضور در جلسات شوراها می باشد. عدم حضور، و عدم تصویب بودجه به عنوان ترک فعل شناسایی می شود و مشمول بازنگری قضائی است.

« در هر مورد که شخص مؤظف به جبران خسارت دیگری است می گویند در برابر او مسئولیت مدنی دارد یا ضامن است. این قاعده ی عادلانه از دیرباز وجود داشته است که هرکس به دیگری ضرر بزند باید آن را جبران کند، مگر در مواردی که اضرار به غیر به حکم قانون باشد یا ضرری که به شخص وارد آمده است ناروا و نامتعارف جلوه کند. در حقوق کنونی نیز مبنای مسئولیت مدنی همین قاعده است » [30] .

  بنابراین به نظر می رسد با عنایت به مبانی مسئولیت مدنی، مسئولیت شوراها منطقی و عادلانه باشد. شوراها در راستای وظایف و صلاحیت های محوله اقدام به وضع و تصویب مصوبات خاص می زنند که ممکن است در این چارچوب خساراتی به شخص یا اشخاص حقیقی وارد آید. پس وجود مسئولیت مدنی و پاسخگویی شوراها به منظور جبران خسارات وارده حتمی است. به نظر می رسد یکی از مصادیق بارز مسئولیت مدنی شوراها پرداخت خسارت به صاحبان املاکی است که ملک آن ها بدون پرداخت بهاء مشخصی تملک می شود. تبصره یک ماده 13 قانون جدید دیوان بیان داشته است: « تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای (1) و (2) این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاه عمومی است ». رویه عملی دادگاه ها از جهت جبران خسارت وارده بسیار ضعیف است. اما مواردی ممکن است در دیوان عدالت مطرح شود. چنانچه خسارتی به افراد وارد آمده باشد، پس از تصدیق دیوان همانند مورد فوق به دادگاه عمومی مراجعه خواهد شد.[31]

2 : مسئولیت کیفری اعضای شوراها

  مسئولیت کیفری اعضای شورا هم می تواند مشمول جرایم عمومی و هم مشمول جرائم خاص مذکور در قانون شوراها باشد. اعضای شورا نیز در خلال انجام وظایف قانونی و یا حتی خارج از حدود مسؤولیت تفویض شده و در راستای انجام فعالیت های شخصی ممکن است، مرتکب جرائمی بشوند. از این نظر، شخص خاطی، مطابق با قوانین عمومی جزایی، مورد پیگرد مراجع قضائی قرار خواهد گرفت. اهمیت نظارت کیفری بیشتر از این روست که، عضو شورا چه مرتکب جرمی در خلال انجام وظایف محوله شده باشد و یا در خارج از آن می تواند از موارد سلب عضویت و از دست دادن اعتماد مردمی به مشارالیه باشد.

  از منظر بعضی،  بزه های مورد پیش بینی توسط اعضاهای شورای اسلامی را در سطح کلی می توان هر نوع جرم و بزهی دانست که فرد به اعتبار عضویت در شوراهای اسلامی مرتکب می شود که این نوع جرم ها را می توان شامل، کلاهبرداری، خیانت در امانت، ارتشاء، تصرف غیر قانونی، اختلاس، جعل، سرقت، نشر اکاذیب، افتراء، اقدامات علیه آسایش و امنیت عمومی، اتلاف اموال، تهدید، اتخاذ تصمیماتی مغایر با اخلاق و عفت عمومی، هتک حرمت اشخاص و… دانست. در صورت ارتکاب چنین بزه هایی، دادگاه متهم را به مجازات مقرر و پیش بینی شده در قانون محکوم می نماید و علاوه بر مجازات قانونی می تواند به عنوان تتمیم مجازات طبق ماده 19 قانون مجازات اسلامی متهم را از حقوق اجتماعی نظیر محرومیت در عضویت شوراهای اسلامی یا محرومیت از شرکت در انتخابات مجدد شوراهای اسلامی کشور برای مدت معین یا از عضویت و شرکت در انتخابات شوراهای اسلامی همان محل پذیرفته شده، محروم نماید و یا از اقامت در منطقه معین، ممنوع یا مجبور سازد.»[32]

  مواردی هم در قانون شوراها به صورت غیر مستقیم اشاره شده است. ماده 81 قانون شورا ها بیان داشته است : « هرگاه شورا اقداماتی بر خلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور و یا حیف و میل و تصرف غیر مجاز در اموالی که وصول و نگهداری آن را به نحوی به عهده دارد انجام دهد به پیشنهاد کتبی فرماندار موضوع جهت انحلال شورا به هیأت حل اختلاف استان ارجاع می گردد و هیأت مذکور به شکایات و گزارش ها رسیدگی و در صورت احراز انحراف هر یک از شوراهای روستاها، آن را منحل می نمایند و در مورد سایر شوراها در صورت انحراف از وظایف قانونی، بنا به پیشنهاد هیأت استان و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی منحل می گردند.» همانطور که از بررسی ماده 81 قانون شوراها به خوبی بر می آید، علی رغم نکاتی که راجع به عدم مسئولیت کیفری شخصیت حقوقی گفته خواهد شد اما ماده مذکور به مسئولیت پذیری آن ها اشاره نموده است. به بیان بهتر ماده 81 قانون شوراها به پاره ای از مصادیق مسئولیت کیفری شوراها پرداخته است این مصادیق عبارتند از : 1-حیف و میل 2- تصرف غیر مجاز.

  ماده 674 قانون مجازات اسلامی چنین اشعار می دارد : « هرگاه اموال منقول یا غیر منقول یا نوشته هایی از قبیل سفته و چک و قبض و نظایر آن به عنوان اجاره یا امانت یا رهن یا برای وکالت و یا هر کار با اجرت یا بی اجرت به کسی داده شد و بنا، بر این بوده است که اشیاء مذکور مسترد شود یا به مصرف معینی برسد و شخصی که آن اشیاء نزد او بوده آنها را به ضرر مالکین یا متصرفین آنها استعمال یا تصاحب یا تلف یا مفقود نماید به حبس از 6 ماه تا سه سال محکوم خواهد شد».

  همان طور که از عنوان مجرمانه ماده 674 آمده است، جرم خیانت در امانت به عنوان یکی از جرایم اموال مطرح شده است. در ماده 81 قانون شوراها نیز به پاره ای از مصادیق جرم خیانت در امانت اشاره شده است. به عنوان مثال از حیف و میل اموال شوراها نامبرده شده است : «خیانت در امانت عبارت است از استعمال، تصاحب، تلف، یا مفقود نمودن توأم با سوء نیت مالی که از طرف مالک یا متصرف قانونی به کسی سپرده شده و بنا به استرداد یا به مصرف معین رسانیدن آن بوده است ».

یکی از مصادیق جرم خیانت در امانت با عنایت به ماده 674 ق.م.ا، اتلاف می باشد. به نظر می رسد حیف و میل اموال شورا همان اتلاف باشد. زیرا به تعبیر برخی نویسندگان، «یکی دیگر از مصادیق اعمال خائنانه عبارت از تلف کردن مورد امانت، یعنی نابود کردن یا از بین بردن آن به هر وسیله ممکن از قبیل آتش زدن، شکستن، پاره کردن و … می باشد. اتلاف ممکن است به مباشرت شخص امین (خائن) صورت گیرد مثل اینکه وی شخصاٌ کتاب مورد امانت را پاره کند و یا ممکن است که وی مسبب از بین رفتن آن شود مثلا با قرار دادن گوسفند مورد امانت در داخل قفس حیوانات درنده موجب گردد که گوسفند طعمه آن حیوانات شود».[33] در اصطلاح عامیانه و عرفی از حیف و میل نیز اتلاف و از بین بردن وجود دارد.

به عنوان مثال ممکن است در مقام مالکیت اموالی که در تصاحب شورا می باشد، شورا اموال در اختیار خود را در غیر از موارد لازم، مورد استعمال قرار دهد. به عنوان نمونه شورا بودجه خاصی که برای این نهاد پیش بینی شده است، به جای استفاده از آن برای پرداخت مطالبات نهادهای عمومی و خصوصی، به ساختن ساختمان های بزرگ و تجملاتی اختصاص دهد. یکی دیگر از مصادیق جرم خیانت در امانت در ماده 674 ق.م. ا، استعمال نمودن مال مورد تصاحب در غیر از موارد استفاده شده می باشد.

در ماده 81 قانون شوراها نیز با عبارت تصرف غیر مجاز به این موضوع اشاره کرده است. « به نظر می رسد که هر گونه استعمال ناروای مال مورد امانت در صورتی که با سوء نیت همراه باشد، موجب تحقق جرم خیانت در امانت گردد».اما علاوه بر عنوان مجرمانه جرم خیانت در امانت، اختلاس نیز در مورد ماده 81 قانون شوراها قابل انطباق می باشد. « به عبارت دیگر یکی از فروض جرم خیانت در امانت جرم اختلاس می باشد که در لغت به معنی ربودن، جدا کردن و برداشتن چیزی از روی چیز دیگر است»[34]. اما تفاوت ظریفی که بین جرم اختلاس با خیانت در امانت قابل تصور می باشد این است که مرتکب آن مأمور دولت بوده و نسبت به اموال متعلق به دولت یا اموالی که از طرف اشخاص نزد دولت به امانت گذاشته شده و به حسب شغل یا مأموریت مأمور، نزد وی می باشد مرتکب خیانت می شود.

در ارتباط با عنصر قانونی جرم اختلاس بایستی گفت که ماده 5 قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشا و اختلاس و کلاهبرداری مصوب سال 1367 به بیان عنصر قانونی جرم اختلاس پرداخته است.به موجب این ماده : « هر یک از کارمندان و کارکنان ادارات و سازمان ها یا شوراها و یا شهرداری ها و مؤسسات و شرکت های دولتی و یا وابسته به دولت و یا نهادهای انقلابی و دیوان محاسبات و مؤسساتی که به کمک مستمر دولت اداره می شوند و یا دارندگان پایه قضایی و به طور کلی قوای سه گانه و همچنین نیروهای مسلح و مأمورین به خدمت عمومی، اعم از رسمی یا غیر رسمی وجوه یا مطالبات یا حواله ها یا سهام و اسناد و اوراق بهادار و یا سایر اموال متعلق به هر یک از سازمان ها و مؤسسات فوق الذکر و یا اشخاصی را که بر حسب وظیفه به آنها سپرده شده است بنفع خود یا دیگری برداشته و تصاحب نماید مختلس محسوب  خواهد شد». بنابراین همان طور که از ماده مذکور بر می آید هر گاه عناصر ذیل در ارتکاب جرم اختلاس بکار برده شود شوراهای اسلامی مرتکب اختلاس شده اند :

اولاٌ: اموال دولت به نحوی از انحاء به نهاد شورا سپرده شده باشد.

ثانیاٌ: اموال مذکور باید بر حسب وظیفه در اختیار شورا سپرده شده باشد.

ثالثاٌ: مرتکب باید اموال مذکور را به نفع خود یا دیگری برداشت یا تصاحب نماید.

  یکی آرای در ارتباط با مسئولیت کیفری اعضای شورای شهر تهران به ترتیب زیر است:

تاریخ 30/7/85          کلاسه پرونده 85/1/246         شماره دادنامه 85/594

شکات : 1- شهرداری

متهمان : الف و م، شورای اسلامی شهر تهران

اتهام : افتراء و نشر اکاذیب

  گردشکار : به تاریخ 8/7/1385 در وقت اداری پرونده کلاسه 85/1/246 مذکور تحت نظر و جلسه به تصدی امضاء کننده ذیل تشکیل و ضمن مطالعه پرونده، ختم رسیدگی را اعلام ذیلاً مبادرت به صدور رأی نموده است:

  « متهمان مفصله مذکور مطالب خلاف واقع و غیر مستند و غیر قانونی را به صورت مکتوب برای جراید ارسال و با بیان مطالب کذب در مصاحبه ها و درج در مطبوعات موجبات تشویش اذهان عمومی را فراهم نموده اند. دادگاه در رأی خود چنین آورده است… با توجه به محتویات پرونده از مدارک مضبوط در پرونده مستدرک می شود که معرفی عضوی که قبلاً عضو بوده و بعدها نیز عضویت ایشان تأیید گردیده در مراسلات و مکاتبات با قصد مجرمانه ارائه نگردیده و بزهکار نیست فلذا او در این مورد نیز به استظهار از اصاله البرائه و در نظر گرفتن اصل 37 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران حکم برائت متهمان نامبرده را صادر و اعلام می نماید.»

3: مسئولیت کیفری شورا

  در لایحه جدید قانون مجازات اسلامی، قانونگذار در ماده 141 و 142 مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی را پذیرفته شده است[35]. اما تا قبل از آن برخی از حقوقدانان چنین بیان نموده اند : « نظام کیفری کشور ما هیچگاه به صراحت مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی را پیش بینی نکرده است طبع فرد مدارانه ی قوانین کیفری، مانع از آن بوده است که تکالیف مقرر در قانون به گروه یا جمعی تسری پیدا کند. رویه قضایی نیز تاکنون بر همین مدار بوده است. ولی در قوانین کیفری پیش و پس از انقلاب مواردی از مجازات اشخاص حقوقی به چشم می خورد که در بر گیرندۀ این فرض است که قانونگذار، مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی را پذیرفته است »[36]

  بی تردید مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی بدون مسئولیت کیفری اشخاص حقیقی، قابل تصور نیست. با این شرط گاهی در حالی که دلیل قوی بر وقوع جرم در دست است به دشواری می توان جرم را به فعل یکی از مدیران مستند دانست. این مسئله یکی از دلایل روشنی است که شناسایی مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی را تقویت کرده است. افزون بر آن یکی از جهاتی که مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی بر مسئولیت اشخاص حقیقی تشکیل دهنده آن، مزیت دارد، سهولت اجرای حکم در مواردی است که مدیر یا مدیران شخصیت حقوقی، مسئول شناخته می شوند. برخی نویسندگان اما با دلایل قانع کننده ای مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی را نپذیرفته اند : « باری، مثال های مذکور به وضوح نشان می دهد که سخن  از پذیرفتن مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی به عنوان یک قاعده در نظام کیفری کشور ما مبالغه و نادرست است. در قوانینی که خطاب قانونگذار اشخاص حقوقی است، تعیین مجازات به تنهایی به معنای پذیرفتن مسئولیت کیفری اشخاص مذکور نیست؛ نخست در بین ضمانت های اجرایی کیفری باید میان کیفرها به معنای اخص از یک سو و اقدامات تأمینی از سوی دیگر فرق گذاشت اقداماتی نظیر بستن مؤسسه یا تعطیلی موقت آن و نیز اقدامات تربیتی مجموعاً تدابیر دفاع اجتماعی محسوب و مستقل از مسئولیت فاعل، اتخاذ می شوند»[37]

  به موجب ماده 17 قانون تشکیلات شوراهای  اسلامی مورخ 1361 شوراهای محلی اعم از شورای ده، بخش، شهر و شهرستان دارای شخصیت حقوقی اند و می توانند دارای اموال و حقوق مخصوص به خود باشند. در قوانین و اصلاحیه های بعدی که بر قانون شوراها آمده است علی رغم عدم تکرار ماده مذکور اما دلیل بداهت و روشنی موضوع، شوراها همچنان واجد شخصیت حقوقی می باشند.[38]

 

—–

-[1] راسخ، محمد، نظارت و تعادل در نظام حقوق اساسی، تهران، انتشارات دراک، 1388، ص 39

[2] – طباطبائی موتمنی، منوچهر، ‌حقوق اداری ایران، تهران، انتشارات سمت، چاپ شانزدهم،  1387، ص56

[3] – طباطبائی موتمنی، ص 83

[4]  – طباطبائی موتمنی،  ص84

1- le Principe de continuite du service public

[6]  – طباطبائی موتمنی، ص 270

2- Public intresty

 -[8] طباطبائی موتمنی، ص 84

[9] – کاتوزیان، ناصر، اموال و مالکیت، تهران، نشر میزان،  1382، ص 65

[10] –  قانونگذار در مورد جرم خیانت در امانت نیز مثل جرم کلاهبرداری تعریفی را ارائه نکرده است ولی با توجه به ماده 674 قانون تعزیرات می توان تعریف زیر را از این جرم ارائه کرد:خیانت در امانت عبارت است از استعمال، تصاحب، تلف یا مفقود نمودن توأم با سوء نیت مالی که از طرف مالک یا متصرف  قانونی به کسی سپرده شده و بنا بر استرداد یا به مصرف رسانیدن آن بوده است.» میر محمد صادقی، حسین، حقوق جزای اختصاصیجرایم علیه اموال و مالکیت، تهران، نشر میزان، 1384، ص 65

[11] – ایمنی، مهدی، مبانی و ضرورت‌های مصوبات شوراها، ماهنامه­ی شوراها، شماره­ی 21، سال دوم، 1387، ص18

[12] – وارسته باز قلعه، محمد، جایگاه شوراها در فرآیند تصمیم‌گیری کشور، ماهنامه­ی شوراها، سال دوم، 1387، شماره­ی 21، ص10

[13] – فقیه لاریجانی، فرهنگ، حقوق روابط شورا و شهرداری، تهران، ‌انتشارات مجد، 1388، ص 15

[14] – قانون مدیریت پسماندها مصوّب 25/3/83 مجلس شورای اسلامی

[15] – مستنبط از ماده 83 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها و تبصره‌های آن

[16] – کامیار، غلامرضا، حقوق شهری و شهرسازی، چاپ دوم، تهران، انتشارات مجد، 1386، ص 40

1-Judicial review

– [18]

17-مرکز مالمیری، احمد، حاکمیت قانون(مفاهیم ، مبانی ، برداشت ها)، تهران، مرکز پژوهش های مجلس، چاپ دوم، 1385

ص 174

  1-Ultra vires

[20]  – ویژه، محمد رضا، مبانی نظری تمرکز زدایی،شوراهای اسلامی نگاهی به یک دهه تجربه، تهران، انتشارات دادگستر، 1389، ص268

[21]  – سانتاماریا پاستور، خوان و نمری، کلود، “نظارت بر شوراها”، ترجمه احمد رنجبر، مجلس و پژوهش، سال 9، شماره 36، ص 257

[22]  – آقایی طوق، ص 129

[23]– هداوند، مهدی، نظارت قضائی تحلیل مفهومی تحولات اساسی، فصلنامه حقوق اساسی، سال هفتم، شماره 9، تابستان 1387، ص38

[24]– ماده 14 مکرر قانون شوراها « عضویت در کلیۀ شوراهای موضوع این قانون افتخاری است و شغل محسوب نمی شود.»

[25] – تبصره ماده 84 قانون شوراها « هر یک از شوراهای منحل شده در صورت اعتراض به انحلال می توانند ظرف یک ماه از تاریخ ابلاغ رأی به دادگاه صالح شکایت نمایند و دادگاه مکلف است خارج از نوبت به موضوع رسیدگی و رأی قطعی صادر نماید.»

3-Appellate right

1 – قاسمی حامد، ص 179

[28]– هداوند، ص 45

1-کاتوزیان، ناصر، دوره مقدماتی حقوق مدنی، وقایع  حقوقی، تهران، شرکت سهامی انتشار، 1381، ص 13

[31]  – تبصره 1 ماده 13 قانون جدید دیوان : ” تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای (1) و (2) این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاه عمومی است.”

[32] – اسلامی، ابراهیم، “نظارت اداری و قضائی بر شورای اسلامی شهر”، پایان نامه کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشگاه شهید بهشتی، دانشکده حقوق، پائیز 1382، ص 98

[33] – میر محمد صادقی، حسین، حقوق کیفری اختصاصی، جرایم علیه امنیت و آسایش عمومی، تهران، انتشارات میزان، 1385، ص 151

[34]– میر محمد صادقی، ص 185

[35] – ماده 141: ” مسئولیت کیفری به علت رفتار دیگری تنها در صورتی ثابت است که شخص به طور قانونی مسئول اعمال دیگری باشد یا در رابطه با نتیجه رفتار ارتکابی دیگری، مرتکب تقصیر شود “

ماده 142: ” در مسئولیت کیفری اصل بر مسئولیت شخص حقیقی است و شخص حقوقی در صورتی دارای مسئولیت کیفری است که نماینده قانونی شخص حقوقی به نام یا در راستای منافع آن مرتکب جرمی شود. مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی مانع مسئولیت اشخاص حقیقی مرتکب جرم نیست”

[36]– اردبیلی، محمد علی، حقوق جزای عمومی، جلد دوم، انتشارات میزان، تهران، 1384، ص  23

[37]– اردبیلی، ص 25

[38] – همانطور که گفته شد، مسئولیت جمعی اشخاص حقوقی البته در قلمرو و حوزه حقوق کیفری در قوانین و مقررات موضوعه نظام حقوقی ایران، تا قبل از اجرای قانون جدید مجازات اسلامی به رسمیت شناخته نشده است. اما مسئولیت سیاسی وزیران و رئیس جمهور به عبارت بهتر کابینه نمونه ای از مسئولیت جمعی اشخاص حقوقی است هر چند جنبه غیر کیفری و سیاسی دارد. برنامه های سیاسی دولت بیشتر اوقات جنبه کلی و جمعی دارد و بر اساس هماهنگی و انسجام، تدارک دیده می شود. عدم رضایت پارلمان در این خصوص متوجه تمامی دولت و اعضای آن می گردد و مسئولیت، حالت جمعی به خود می گیرد.

Rating: 5.0/5. From 1 vote.
Please wait...

درباره‌ی ابوالقاسم شم آبادی

(حقوق عمومی) -مدرس دانشگاه-صاحب امتیاز انتشارات حقوقی عدلیه-ارتباط با ابوالقاسم شم آبادی: shamabadi.abolghasem@yahoo.com تلفن: ۰۲۱۶۶۹۲۱۰۰۲ ۰۲۱۶۶۵۸۱۷۴۸

همچنین ببینید

قوانین ارگانیک چیست؟ بررسی تحلیلی قوانین ارگانیک در حقوق ایران وفرانسه

خلاصه: قوانین ارگانیک: این قوانین بر مبنای درخواست صریح قانونگذار اساسی برای تکمیل یا تشریح …

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *