Breaking News
مقاله
مقالات حقوق عمومی

درآمدی بر مقررات گذاری اجتماعی(social regulation)

در یک نظام آزاد، فرض بر این است که مردم بدون دخالت دولت ،زندگی اقتصادی واجتماعی خود را تمشیت و هدایت‌کنند و بنابراین هرگونه مداخله(intervention) از سوی دولت در مناسبات اقتصادی و اجتماعی شهروندان، استثنایی و خلاف اصل است و لذا بایستی توجیه(justify) شود، بدین ترتیب تا زمانی که زندگی جمعی شهروندان از طریق هنجارهای اجتماعی (سنت، اخلاق و باورهای عمومی) و همچنین بازارها (نظام عرضه و تقاضا) تنظیم و تمشیت می‌گردد. حضور مداخله جویانه دولت و استفاده از ابزارهای اجبارآمیزی همچون قوانین و مقررات اداری، پذیرفتنی نیست.

در چنین فضایی، دولت تنها، مکمل بازار است و جانشین آن نیست. دولت سعی می کند «نارسایی بازار»(market failure) را مرتفع نموده و ساز و کارهای پذیرفته شده اجتماعی را تکمیل کند. زیرا از سوی دیگر نمی‌توان نسبت به «نارسائی دولت»(state failure) نیز بی‌توجه بود و این نارسائی‌ها از طریق شیوه‌‌های حقوقی و سیاسی متنوع و سازوکارهای بازار و هنجارهای اجتماعی مرتفع می‌گردند.برخی از نارسائی‌های دولت عبارتند از سوءاستفاده از قدرت، اقدامات خودسرانه، سلب و تحدید حقوق و آزادیهای فردی، فسادپذیری و ناکارآمدی در عرصه صنعت و تجارت. نارسایی بازار مجموعه‌ای از کاستی ها و نواقصی است که در ذات مبادلات اقتصادی و کنش‌های اجتماعی نهفته هستند و دولت نمی‌تواند به نمایندگی از جامعه نسبت به آنها بی‌تفاوت باشد. دولت از طریق پر کردن این خلاءها و با هدف حمایت از منفعت عمومی و حفاظت از حقوق فردی، نقش مناسب و توجیه‌پذیر خود را ایفاء می‌کند.

در این مقاله سعی خواهد شد یکی از ابزارهای رایج دولت برای رفع نارسائی‌های بازار و در جهت بهبود برابری و ممانعت از ورود آسیب به شهروندان، یعنی «مقررات گذاری اجتماعی» به اختصار معرفی شود.

نارسایی بازار[۱]

اگرچه کالاها و خدمات، اساس جامعه سرمایه‌داری است، در شرایطی ممکن است که بازار همه کالاها و خدمات موردنیاز را تأمین نکند، یا ممکن است آنها را به نحوی تأمین کند که بر جامعه به طور کلی اثر سوء داشته باشد، بازار به تنهایی نمی‌تواند همه وظایف اقتصادی را به انجام رساند، برای راهنمایی، تصحیح و تکمیل آن در برخی زمینه‌ها، به خط مشی عمومی و مداخله فعال دولت نیاز است. بهمین دلیل نارسایی بازار یکی از دلایلی است که فعالیت دولت را توجیه می‌کند.

بر این اساس فعالیت دولت، تنها زمانی لازم است که بازار نارسایی داشته باشد، به شرط آن که دولت در آن شرایط ویژه، بهتر از بازار عمل کند.

نارسایی بازار و دغدغه خاطر برای تأمین عدالت اجتماعی دو دلیل عقلی و اقتصادی است که برای توجیه دولت ارائه می‌شوند. ولی هیچ‌گونه تضمینی وجود ندارد که چنین دخالتی حتماً به نفع اجتماع تمام شود. حقیقت این است که نارسایی دولت نیز می‌تواند به اندازه نارسایی بازار مصداق داشته باشد.

به طور خلاصه، نارسایی بازار، به مجموعه شرایطی اطلاق می‌شود که در آن اقتصاد مبتنی بر بازار نمی‌تواند منابع را به نحو بهینه، و آن طور که باید و شاید بین بخش‌ها اختصاص دهد. علل نارسایی بازار زیاد و به علاوه ممکن است دارای درجات مختلفی باشد. بنابراین در هر یک از موارد، تبعات نقش دولت و نوع و شکل مداخلات دولتی می‌تواند کاملاً با یکدیگر متفاوت باشد[۲].

انواع اصلی نارسایی‌های بازار در موارد زیر خلاصه می‌شود:

عدم تامین کالاهای عمومی( از قبیل قوانین و مقررات،دفاع، عدالت اجتماعی، وغیره) ، عوارض بیرونی ( از قبیل تخریب محیط زیست ) ، وجود انحصار طبیعی ( خطوط توزیع آب و برق وغیره)،اطلاعات ناقص یا نامتقارن در بازار، رقابت ناروا، تراست ها و غیره.

بهبود برابری

تامین عدالت اجتماعی مقوله دیگری است که می‌تواند حتی در صورت عدم وجود نارسایی بازار، دخالت دولت را ضروری کند. در شرایط بازارهای رقابتی، ممکن است درآمد به شیوه‌های غیرقابل قبولی ین اقشار توزیع شود. در این شرایط افرادی که دارای اموال یا دارایی کمی هستند شاید نتوانند به منابع کافی و لازم برای تامین زندگی، در سطح استاندارد قابل قبول، دسترسی پیدا کنند، بنابراین عمل دولت برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر لازم و ضروری است[۳].

با توجه به موارد فوق می‌توان نقش‌های دولت را از منظر «رفع نارسایی‌های بازار» و «بهبود برابری» در سه سطح «حداقل»، «متوسط» و «فعال» در جدول زیر دسته‌بندی نمود[۴]:

                  هدف مداخله

نقش دولت

رفع نارسایی‌های بازار

بهبود برابری

حداقل

عرضه کالاهای عمومی:

– دفاع و برقراری نظم و قانون

– حمایت از حقوق مالکیت

– مدیریت اقتصاد کلان

– تأمین بهداشت عمومی

حمایت از فقرا:

– برنامه‌های فقرزدایی

– حوادث طبیعی

متوسط

کنترل عوارض بیرونی:

– آموزش پایه

– حفاظت از محیط زیست

تنظیم انحصار:

– سیاست ضدانحصار

– مقررات‌گذاری خدمات همگانی (برق، تلفن)

رفع اطلاعات ناقص:

– بیمه (بهداشت، عمر، بازنشستگی)

– تنظیم مالی

– حمایت از مصرف‌کننده

تامین اجتماعی:

– بیمه‌های باز توزیعی

– بیمه بیکاری

– مزایای خانواده

فعال

هماهنگ کردن فعالیت‌های بخش خصوصی:

– تقویت بازارها

– حمایت از ابتکارهای گروهی

باز توزیع:

– باز توزیع دارایی‌ها

ابزارهای مداخله‌ و مقررات گذاری

دولت برای ایفاء نقش خود در تنظیم مناسبات اقتصادی و اجتماعی بیش از هر چیز نیازمند ابزارهایی کارآمد و اثربخش است. ابزارهای دولت، وسایل اقدام و حضور دولت در صحنه زندگی جمعی هستند. در گذشته حضور دولت در اقتصاد و جامعه عمدتاً با «ارائه مستقیم کالا و خدمات» همراه بود که از آن می‌توان به «حکمرانی مستقیم» نام برد.

به مرور با تقویت چهره حاکمیتی دولت، استقلال‌بخش خصوصی و بسط جامعه مدنی، گزینه «حکمرانی غیرمستقیم» و یا به تعبیر دیگر «حکمرانی شخص ثالث» مورد استقبال قرار گرفت. براساس انگاره «حکمرانی خوب»، حکمرانی میان سه بخش (دولت، بخش خصوصی و جامعه مدنی) تقسیم شده است و از این منظر نقش دولت اعمال حاکمیت یعنی ایجاد محیط سیاسی و حقوقی بارور، نقش بخش خصوصی، تولدی کالا و خدمات و در نتیجه اشتغال ودرآمدزایی و نقش جامعه مدنی تسهیل مشارکت همگانی و توسعه فرهنگی است. بدین ترتیب نقش‌های سنتی دولت به عنوان «تولیدکننده کالا و عرضه‌کننده خدمات»، «کارفرما» و «مالک» کمرنگ شده و نقش‌های دیگر دولت یعنی «سیاست‌گذار و خط‌مشی ساز»، «توزیع‌کننده ثروت» و بویژه «مقررات‌گذار» تقویت و گسترش یافتند.

دولت‌ها در این لباس جدید، نیازمند ابزارهایی توسعه یافته، متنوع و تخصصی برای برخورد با پدیده‌های اجتماعی و اقتصادی هستند. در یک تقسیم‌بندی مرسوم می‌توان ابزارهای اجرایی و اداری دولت را در سه گروه «ابزارهای داوطلبانه»، «ابزارهای اجباری» و «ابزارهای نیمه اجباری ـ نیمه داوطلبانه» (ترکیبی) دسته‌بندی نمود که در جدول زیر نمایش داده می‌شوند[۵]:

ردیف

ابزار و روش

میزان اجباری بودن

۱

خانواده و جامعه (هنجارهای اجتماعی، سنت و اخلاق)

داوطلبانه

۲

سازمان‌های داوطلب (جامعه مدنی و سازمان‌های غیردولتی)

داوطلبانه

۳

بازارهای خصوصی

داوطلبانه

۴

اطلاع‌رسانی و توصیه

نیمه اجباری ـ ‌نیمه داوطلبانه

۵

یارانه‌ها (کمک‌های بلاعوض، معافیت‌های مالیاتی، بن‌های کمک هزینه، وام‌ها و تضمین وام‌ها)

نیمه اجباری ـ ‌نیمه داوطلبانه

۶

مزایده حقوق مالکیت (پروانه‌های قابل خرید و فروش)

نیمه اجباری ـ ‌نیمه داوطلبانه

۷

قراردادهای دولتی (پیمان‌های عمومی، خرید کالا و خدمت)

نیمه اجباری ـ ‌نیمه داوطلبانه

۸

بیمه دولتی

نیمه اجباری ـ ‌نیمه داوطلبانه

۹

مالیات‌ها و پرداخت هزینه‌ از سوی مصرف‌کننده

نیمه اجباری ـ ‌نیمه داوطلبانه

۱۰

کوپن‌ها (سهمیه‌های خرید محدود کالا یا خدمت)

نیمه اجباری ـ ‌نیمه داوطلبانه

۱۱

داوری (حل و فصل اختلافات)

نیمه اجباری ـ ‌نیمه داوطلبانه

۱۲

مقررات گذاری (اقتصادی و اجتماعی)

اجباری

۱۳

صدور پروانه‌ها و مجوزها

اجباری

۱۴

مؤسسات عمومی و شرکت‌های دولتی

اجباری

۱۵

تأمین مستقیم کالا و خدمات

اجباری

همان‌گونه که مشاهده شد، مقررات گذاری یکی از ابزارهای اجباری دولت محسوب می‌گردد. مقررات گذاری فرآیند یا اقدامی است که دولت طی آن، فعالیت‌های خاصی را برای افراد و بنگاه‌ها، مجاز یا غیرمجاز می‌سازد. این فعالیت‌ها عمدتاً خصوصی و گاهی عمومی هستند و دولت کنترل آنها را از طریق فرآیند اداری مستمر و عموماً از طریق سازمان‌های اداری خاص (سازمان‌های مقررات گذار)، در دست می‌گیرد.مقررات گذاری که از آن به «ساماندهی»، «تنظیم»، «تمشیت» یا «تعدیل» هم تعبیر می‌شود. ابزار یا فرایندی است که تا حد زیادی بیانگر حضور مداخله‌جویانه و مؤثر دولت در مناسبات اجتماعی و اقتصادی است. دولت‌ها بر بسیاری از محصولات و خدماتی که در بزارها عرضه می‌شوند نظارت و کنترل دارند.

ماهیت مقررات براساس اقتصادی یا اجتماعی بودن تا حدی متفاوت است. مقررات گذاری اقتصادی(Economic Regulation) ، قیمت، کیفیت و حجم تولید یا میزان بازگشت سرمایه یا ورود شرکتی به صنعتی خاص یا خروج از آن را کنترل می‌کند. هدف از مقررات گذاری اقتصادی غالباً اصلاح عدم تعادل‌هایی است که ممکن است در نتیجه عملکرد نیروهای بازار حاصل شود. مقررات گذاری اقتصادی، یکی از اشکال سنتی مقررات گذاری است و پیدایش مقررات گذاری اجتماعی در سال‌های اخیر صورت گرفته است.

مقررات گذاری اجتماعی(Social Regulation) به مقوله کنترل در مسایلی مانند محیط زیست، ایمنی، بهداشت، امنیت و پدیده‌های اجتماعی مانند انواع تبعیض‌هایی که در محل کار صورت می‌گیرد، اشاره دارند. این مقررات بیشتر با رفاه فیزیکی و روانی به منظور جلوگیری از ورود صدمه و آسیب به شهروندان سروکار دارند. برخی از مقررات اجتماعی عبارتند از: مقررات ناظر بر ایمنی و بهداشت کالاهای مصرفی دارویی و غذایی، خطرات شغلی، خطرات مرتبط با آب، آلودگی هوا، آلودگی صوتی و تبعیض جنسیتی یا قومی. حفاظت از محیط زیست هر دو نوع مقررات گذاری اجتماعی و اقتصادی را دربردارد، زیرا منشأ مشکلات مربوط به آن، معمولاً ماهیت اقتصادی و اثرات منفی آنها غالباً ماهیت اجتماعی دارند. مقررات گذاری اجتماعی برخلاف مقررات گذاری اقتصادی، بر صنعت خاص (مثل بانک‌ها یا مخابرات) تاکید ندارند، بلکه محور توجه آنها مشکلات یا کارکردهای وسیع‌تر مثل آلودگی، ایمنی یا امور اخلاقی است. لذا این مقررات ممکن است چند صنعت را دربرگیرند و در قلمرو چندین سازمان دولتی باشند.

مقررات گذاری چندین مزیت دارند. نخست، اطلاعات موردنیاز برای تدوین مقررات، در مقایسه با ابزارهای داوطلبانه و ترکیبی کمتر است و دولت نیاز ندارد که پیشاپیش از اولویت‌های عوامل ذیربط اطلاع داشته باشد. مثلاً دولت می‌تواند در رابطه با سطح مجاز آلودگی، استانداردی تدوین کند و انتظار تبعیت از سوی عوامل ذیربط را داشته باشد. دوم، زمانی که اقدام خاصی کاملاً نامطلوب تشخیص‌ داده شود مثل فیلم‌های غیراخلاقی یا خشن، تدوین و تصویب مقرراتی در مورد ممنوعیت خرید و فروش آنها آسان‌تر از یافتن روش‌هایی برای ترغیب به عدم تولید و توزیع آنهاست. سوم، اگر دولت همه اطلاعات مربوط را در اختیار داشته باشد و دقیقاً بداند که به دنبال چه هدفی است، مقررات، از نظر اداری، در مقایسه با سایر ابزارها، اثربخش‌تر هستند. چهارم، مقررات گذاری به دلیل قابلیت پیش‌بینی بیشتر، امکان هماهنگی بهتر تلاش‌ها و برنامه‌ریزی را فراهم می‌سازند. پنجم، قابلیت پیش‌بینی مقررات باعث می‌شود که در مواقع بحرانی که عکس‌العمل فوری موردنیاز است، ابزار سودمندی باشند. ششم، مقررات در مقایسه با دیگر ابزارها مانند یارانه و انگیزه‌های مالیاتی، کم هزینه‌تر هستند. در صورت استفاده از مقررات، فقط یک سازمان اداری مورنیاز است که آنها را اعمال کند. نهایتاً زمانی که عامه مردم، خواهان اقدامی سریع و مشخصی از سوی دولت باشند، مقررات می‌توانند ابزارهای سودمندی تلقی شوند.

مقررات گذاری در عین حال، نارسایی‌هایی نیز دارد. نخست، مقررات غالباً فعالیت‌های داوطلبانه یا بخش خصوصی را منحرف می‌کنند و باعث کاهش کارآیی اقتصاد می‌شوند. مقررات گذاری ناظر بر قیمت و تخصیص مستقیم، عملکرد عوامل مؤثر در عرضه و تقاضا را محدود می‌سازند و بر ساز و کار قیمت تاثیر می‌گذارند. بر این اساس، گاهی باعث انحرافات اقتصادی غیرقابل پیش‌بینی در بازار می‌شوند. مثلاً محدودیت در زمینه ورود به بخش‌های صنعتی یا خروج از آنها می‌تواند باعث کاهش رقابت شود و بر قیمت‌ها تأثیر منفی بگذارد. دوم، گاهی اوقات مقررات برای تأمین امنیت بازار برای شرکت‌های موجود و محدود ساختن فرصت برای آزمون بازار از سوی دیگر شرکت‌ها مانع از نوآوری و پیشرفت‌های فنی می‌شوند. سوم، مقررات اغلب انعطاف ناپذیرند و امکان در نظر گرفتن شرایط خاص را نمی‌دهند. این ویژگی به تصمیمات و پیامدهایی منجر می‌شود که مورد توجه واضعان مقررات نبوده است. مقررات اجتماعی اساساً مشکل‌آفرین هستند. در بسیاری از موارد، مشخص کردن موارد قابل قبول، تحت مقرراتی خاص، تقریباً ناممکن است. به عنوان مثال، به کارگیری عبارت‌هایی مانند داروهای «سالم و مؤثر» با ابهام فراوانی همراه است. بنابراین، در صورت مشخص شدن مقررات خاصی، با پدید آمدن شرایط جدید، این استانداردها کاربرد نخواهند داشت. چهارم، از نظر اداری، وضع مقررات برای کلیه فعالیت‌های نامطلوب امکان‌پذیر نیست به عنوان مثال، در جهان میلیون‌ها آلوده‌کننده وجود دارد. حال اگر این ابزار در جهت تحقق اهداف اداره مورد استفاده قرار گیرد، باید برای هر یک از آلوده‌کننده‌ها مقرراتی ویژه وجود داشته باشد. سرانجام، ممکن است هزینه اعمال این ابزار به وسیله سازمان‌های اداری مقررات گذار زیاد باشد. هزینه‌های کسب اطلاعات، تحقیق، بررسی و تعقیب و پیگرد متخلفین می‌تواند ارقام قابل توجهی را شامل گردد[۶].

برخی از نمونه‌های شایع مقررات گذاری عبارتند از:

الف ـ مقررات گذاری اقتصادی

– کنترل صدور و فروش کالاها و تجهیزات. (کنترل تجارت داخلی و خارجی)

– منع فعالیت‌های رقابت‌آمیز غیرشرافتمندانه مانند تبلیغات دروغین و فریبنده. (مقابله با رقابت غیرمنصفانه در تجارت)

– منع اشتغالات کارگری غیرعادلانه (تنظیم منصفانه روابط کار)

– اعمال قوانین ضد انحصار، مالیات بر درآمد شرکت‌ها، مالیات بر درآمدهای اضافی و مانند آن به منظور پیشگیری از تمرکز مفرط قدرت اقتصادی. (اقدامات ضدتراست و تقویت رقابت)

– کنترل آیین‌های بانکداری، وجوه ذخیره، کارهای حسابداری و غیره. (کنترل بازارهای پولی و مالی).

– کنترل حجم پول در گردش، اعتبارات و قیمت‌ها و اقدام‌های دیگر به منظور پیشگیری از نوسان شدید در تجارت.

– کنترل ورود و خروج به بازار و نرخ‌گذاری خدمات و کالاها. (تنظیم بازار و نرخ‌گذاری)

– نظارت بر کیفیت کالاها و خدمات عرضه شده به بازار. (کنترل خروجی‌ها ومحصولات بنگاه‌ها).

– تنظیم نرخ مطالبه خدمات از سوی شرکت‌های تولید نیرو، شرکت‌های تلفن و دیگر شرکت‌های عرضه کننده خدمات عمومی. (کنترل انحصارهای طبیعی و مؤسسات عرضه‌کننده خدمات عمومی).

ب ـ مقررات گذاری اجتماعی (امنیت، رفاه بهداشت، سلامت عمومی و اصول اخلاقی)

– اعمال معیارهای ایمنی در ساختمان‌سازی و بهره‌بردری از ساختمان‌ها، جاده‌ها، پل‌ها، بندرها، فرودگاه‌ها، کارخانه‌های سلاح هسته‌ای، اتومبیل‌ها، هواپیماها، ماشین آلات و غیره …

– کنترل شایستگی‌های شغلی به یاری آزمون از پزشکان، پرستارها، داروسازان، حقوقدانان، معماران، آموزگاران و غیره و صدور پروانه برای آنها.

– اعمال معیارهای ایمنی و بهداشتی در تولید، برچسب زدن و توزیع غذا و دارو

– اعمال قواعدی در مورد بهره‌برداری خصوصی از معادن، جنگل‌ها، حیوانات وحشی، زمین‌های بایر و دیگر منابع طبیعی.

– ممنوعیت آلودن هوا، آب و دیگر جنبه‌های حفاظت از محیط زیست، جنگل‌ها، مراتع و گونه‌های گیاهی و جانوری.

– اعمال معیارهای اخلاقی در تولید و توزیع مشروبات الکلی، داروها، قمار، سینماها، کتاب‌ها، مجلات و برنامه‌های تلویزیون و رادیو.

– مبارزه با تبعیض، و تشویق به استخدام اقلیت‌ها و گروه‌های آسیب‌ پذیر و محروم.

– رعایت قوانین مربوط به حداقل دستمزد و حداکثر ساعات کار.

– محدودیت برای بیگانگان در مورد دستیابی به مشاغل و استخدام شدن.

– کنترل شیوع بیماری‌های عفونی و همه‌گیر به یاری شیوه‌هایی چون قرنطینه.

– مقررات ناحیه‌بندی و منع چسباندن اعلانات به منظور حفظ زیبایی محیط زندگی.

بنابراین مقررات گذاری به معنی تصویب و به کار بردن مقررات تصویب شده توسط پارلمان یا اداره برای تأثیرگذاری بر بازار اقتصادی و پدیده‌های اجتماعی و یک مکانیزم ویژه محرک براساس اقدامات اجباری و تهدید آشکار در موارد عدم رعایت و همچنین رابطه‌ای خاص میان دولت و شهروندانش است. مقررات گذاری یعنی استفاده از قدرت قانون و مقررات برای مقاصد اقتصادی و اجتماعی و به همین لحاظ، از سایر ابزارها متمایز است.

تعریف

مقررات گذاری اجتماعی، افراد، شرکت‌ها یا سطوح پائین‌تر حکومت را به منظور بهبود رفاه عمومی، وادار به انجام برخی اقدامات می‌کند. چنین مقرراتی به عنوان ابزار حکومت برای تحقق بسیاری از اهداف عمومی به کار گرفته می‌شوند. بسیاری از مقررات اجتماعی، از قبیل مقررات مربوط به بهداشت مواد غذائی بمنظور ممانعت از ورود آسیب به مردم مورد استفاده قرار می‌گیرند. برخی دیگر از این مقررات، از جمله مقررات مربوط به اراضی برای تامین فضای باز یا امکان خانه‌سازی، بمنظور تامین منافع عمومی بکار برده می‌شوند. تعیین مرزهای مقررات گذاری اجتماعی کار سختی است زیرا مقررات گذاری به عنون یک ابزار حکومتی، فعالیت‌های مختلف،‌ حوزه‌های متنوع خط مشی‌گذاری، سطوح مختلف دولت و رویکردهای اجرائی متنوعی را دربرمی‌گیرد. درواقع، اصطلاح مقررات‌گذاری اجتماعی به خودی خود گمراه‌کننده است زیرا معمولاً برای ارجاع به موضوعات متنوع اجتماعی، زیست محیطی، بهداشت عمومی و مقررات ایمنی مورد استفاده قرار می‌گیرد.

مقررات گذاری به طور کلی، متضمن وضع قواعدی است که فعالیت‌های مجاز و ممنوع در رابطه با افراد، شرکت‌ها یا سازمانهای اداری دولت را مشخص می‌کند و همراه با مجازات یا پاداش یا هر دو می‌باشد.

هدف از مقررات گذاری اجتماعی محدود یا ممنوع کردن رفتارهائی است که مستقیماً بهداشت عمومی، ایمنی، رفاه یا بهروزی مردم را تهدید می‌کنند. این تهدیدات شامل آلودگی محیط زیست، محیط‌های کاری فاقد ایمنی، شرایط زندگی غیربهداشتی و محرومیت‌های اجتماعی هستند. در مقابل، هدف از «مقررات‌گذاری اقتصادی» تضمین و حصول اطمینان از وجود یک بازار رقابتی برای کالاها و خدمات و اجتناب از ورود صدمه به مصرف‌کنندگان و دیگران، در مواردی است که وضعیت بازار مناسب نیست. این اهداف از طریق مقررات‌گذاری قیمت‌ها و یا تعیین شرایط ورود شرکت‌ها به بازارهای خاص، تحقق می‌یابند. مرز میان این دو نوع مقررات گذاری تیره و تار می‌شود وقتی که مقررات‌گذاری اقتصادی برای رسیدن به اهداف اجتماعی مورداستفاده قرار می‌گیرد یا آنگاه که ابزارهای اقتصادی به عنوان بخشی از مقررات گذاری‌ اجتماعی بکار گرفته می‌شوند.این دو نوع مقررات‌گذاری، از این منظر که نوعاً چه کسانی تحت تاثیر مقررات گذاری قرار می‌گیرند نیز با یکدیگر متفاوت هستند. مقررات گذاری اجتماعی رفتار افراد، شرکت‌ها و سطوح پائین حکومت را مورد خطاب قرار می‌دهد، درحالیکه مقررات گذاری اقتصادی رفتار بنگاه‌های اقتصادی را موردتوجه قرار می‌دهد.

ویژگی‌های مقررات‌گذاری اجتماعی

مقررات‌گذاری اجتماعی متضمن چهار جزء کلیدی است:

۱ـ قواعدی که حاکم بر رفتارها و نتایج مورد انتظار هستند.

۲ـ استانداردهائی که به عنوان معیار تبعیت  بکار می‌روند.

۳ـ تعیین مجازات‌ها(ضمانت‌های اجراء) در موارد عدم تبعیت از قواعد مزبور.

۴ـ دستگاه اداری که قواعد را اعمال و مجازات‌ها را اجرا می‌کند.

این قواعد ایجاب می‌کنند که مهلت‌هائی برای اقدام کردن و تبعیت از استانداردهای اجرائی در نظر گرفته شود. تبعیت از قواعد با توجه به تاریخ یا فرآیندی که بوسیله آن اقدامات گوناگون انجام شده یا با توجه به پیروی از استانداردهای مربوط ارزیابی می‌شود. تا جائی که تبعیت از قواعد باید با تهدید به اعمال مجازات‌ها تحمیل شود، وجود نظامهای نظارت بر تبعیت و تحقق اجراء قواعد، ضرورت دارد.

بررسی ویژگیها: قواعد، استانداردها، مشوّق‌هاو اجراء

هر یک از ویژگیهای معرف مقررات گذاری اجتماعی یعنی قواعد، استانداردها، مشوق‌ها و اجراء مقررات به روش‌های گوناگونی می‌توانند طراحی شوند. تمایز اصلی در مورد شکل قواعد، میان دو دسته از قواعد وجود دارد. دسته اول قواعدی هستند که اقدامات مشخصی را که باید تقبل و تعهد شوند یا باید از آنها اجتناب شوند (قواعد ماهوی) را دربرمی‌گیرند و دسته دوم قواعدی هستند که فرآیندی  که باید دنبال شود (قواعد شکلی) را شامل می‌شوند. قواعد ماهوی ممکن است یک اقدام مطلوب یا اقدامات ممنوع را مشخص کنند. در عمل مقررات گذاری اجتماعی، نوعاً ترکیبی از انواع مختلف قواعد فوق‌الذکر است.

مقررات اجتماعی همچنین موقعیت‌هائی که باید قواعد اعمال شوند و همینطور شرایط مستثنی شدن از اجراء قواعد را معین می‌کنند. به عنوان مثال به مقررات مربوط به بازرسی گوشت توجه کنید. در میان سایر قواعد ماهوی، همه گوشت‌ها یا غذاهای گوشتی که مورد بازرسی قرار می‌گیرند باید با برچسب‌ها «بازرسی و قبول شده» علامت‌گذاری شوند. مقررات دیگر، ذبح حیوانات را بجز در موارد معین شده در مقررات مربوط ممنوع کرده و به علاوه استفاده از روشهای سنگدلانه برای ذبح حیوانات نیز ممنوع شده است. الزامات شکلی نوعاً شامل الزام به ارائه گزارش یا آئین‌های تجدیدنظرخواهی می‌گردند. به عنوان مثال در مورد صنعت گوشت، سوابق و مدارک مربوط به جابجائی حیوانات باید نگهداری شوند.

قواعد مزبور هنگامی که استانداردهای اجرائی را مقرر می‌دارند بسیار پیچیده هستند. استانداردها به عنوان معیار تعیین تبعیت از قواعد مشخص عمل می‌کنند. استانداردها عناوین مختلفی دارند. برخی از آنها ممکن است استانداردهای طراحی باشند که استفاده‌ از مواد یا ابزارهای خاصی را که باید برای تحقق تبعیت از قواعد مورد استفاده قرار گیرند مشخص می‌کنند (مثل استانداردهای برچسب گوشت که اندازه و محل برچسب‌ها را مشخص می‌کند) یا استانداردهای اجرائی که سطح اقدام مورد انتظاررا معین می‌کنند (مثل سطح کیفی هوای محیط که باید حاصل شود). معمولاً استانداردهای مرجع ، بوسیله سازمانهای ملی، به عنوان معیارهای عملکرد مطلوب، ایجاد می‌شوند.

تبعیت از قواعد و استانداردها به ندرت، بصورت اتوماتیک تحقق می‌یابد و به معنای دقیق کلمه نیازمند ترغیب و وادار کردن است. رویکرد سنتی اینست که تبعیت از قواعد با تهدید به مجازات ناشی از قصور در رعایت قواعد یا کوتاهی در انطباق با استانداردهای معین شده، تحمیل می‌شود. روش جایگزین، دادن پاداش به موسسات مشمول مقررات گذاری درقبال تبعیت از مقررات یا آسان نمودن رعایت مقررات است. در عمل، مقررات گذاری اجتماعی نوین دربرگیرنده ترکیبی از شیوه‌های اجبار، تسهیل و تشویق کننده هستند. این رویکردها منعکس‌کننده پیش فرض‌های متفاوت در رابطه با مسائل مقررات گذاری است. در رویکرد سنتی برای اعمال مقررات، اینگونه فرض شده است که تبعیت از مقررات بدون اجبار ممکن نیست. در رویکرد جدید اینگونه فرض می‌شود که تبعیت از مقررات با بکارگیری روش‌های دیگری علاوه بر اعمال اجباری آنها امکانپذیر است.

مجازات و تحمیل ، اجزاء تشکیل دهنده تمامی نظامهای اجراء مقررات هستند که برای تبعیت از مقررات طراحی شده‌اند. نظامهای اجراء مقررات، درصدد هستند که تبعیت از مقررات را از طریق پایش‌هایِ بعدی و اعمال مجازاتها یا تبعیت داوطلبانه از طریق توضیح و معرفی منافع ناشی از تبعیت و تامین مشوقهای لازم، محقق نمایند. صرفنظر از رویکرد مربوط به اجرا و اعمال مقررات، طرح‌ریزی یک نظام اجراء مستلزم توجه به مساعی دیگری همچون اقدامات آموزشی، مراقبت ، مساعدت فنی، بازرسی و تعقیب کیفری موارد نقض مقررات است.

گستره مقررات گذاری اجتماعی

مقررات گذاری اجتماعی جنبه‌های مختلفی از زندگی مردم را دربرمی‌گیرند. مقررات اجتماعی حاکم هستند بر آنچه ما می‌خوریم (بازرسی، برچسب زدن و کنترل محتویات مواد غذائی)، جائی که ما زندگی می‌کنیم (مقررات مربوط به زمین و ساختمان)، نگهداری بچه‌ها (مقررات تسهیل نگهداری کودکان) چگونگی تحصیل ما (الزامات مربوط به حضور در مدرسه،برنامه آموزشی،کیفیت معلمان)، شرایطی که ما در آن کار می‌کنیم (مقررات ایمنی و بهداشت کار)، لباس‌هائی که ما می‌پوشیم (الزامات مربوط به برچسب‌زدن و کیفیت تولید)، ایمنی خودروهای مسافرتی (استانداردهای خودروئی و مقررات رانندگی،) کیفیت هوائی که ما استنشاق می‌کنیم و آبی که ما می‌نوشیم (مقررات محیط زیست)، تسهیلاتی که ما با استفاده از آنها روزهای بیماری را سپری می‌کنیم (مقررات پرستار خانگی) و چگونگی کفن و دفن ما (مقررات مربوط به تدفین).

بدین ترتیب در یک دسته‌بندی کلی می‌توان مقررات گذاری اجتماعی را در سطح تقنینی شامل عناوین زیر دانست:

۱ـ محیط زیست (هوا، آب، گونه‌های گیاهی و جانوری، جنگل‌ها و مراتع، آلاینده‌ها، حفاظت منابع طبیعی، …)

۲ـ غذا و دارو (مواد غذائی، داروها، مواد آرایشی، تغذیه رایگان مدارس، بازرسی گوشت و غیره).

۳ـ بهداشت و ایمنی(ایمنی کالاهای مصرفی، کنترل خطرات، ایمنی منازل مسکونی، ایمنی در ساختمان‌سازی، ایمنی و بهداشت کار،…)

۴ـ سیاست اجتماعی (معلولین، تامین اجتماعی، تامین مسکن …)

مقررات گذاری اجتماعی می‌تواند در قالب وضع قوانین توسط پارلمان یا وضع مقررات توسط سازمانهای اداری صورت گیرد. بدین ترتیب قوانین مصوب پارلمان، معمولاً سازمانهای اداری متعددی را که وظیفه مقررات گذاری را برعهده دارند تاسیس کرده‌ و حدود وظایف آنها را مشخص می‌کنند. سازمانهای اداری موصوف ممکن است همان وزارتخانه‌های وابسته به قوه مجریه و سازمانهای اداری وابسته به وزارتخانه‌ها باشند و یا ممکن است سازمانهای اداری مستقل از قوه مجریه یعنی هیئت‌ها و کمیسیونهای مستقل که بعضاً تنها وظیفه آنها مقررات گذاری و نظارت بر اجراء مقررات است، باشند. همچنین مقررات گذاری اجتماعی ممکن است توسط قوه مرکزی و یا مقامات محلی صورت گیرد. در کشورهای فدرال نیز مقررات گذاری اجتماعی می‌تواند توسط دولت مرکزی یا ایالت‌ها صورت گیرد. تقسیم وظایف و حدود اختیارات این مقامات در قوانین ذیربط روشن شده است. در هر حال ملاحظات حقوقی مهمی درخصوص حدود اختیارات دستگاه‌های اداری برای مقررات گذاری مطرح است که معمولاً از نوع نگاه قانون اساسی به این مقوله آغاز می‌گردد. از آنجائیکه با توجه به اصل تفکیک قوا، وظیفه قانونگذاری (وضع قواعد کلی و نوعی موجد حق و تکلیف و دارای ضمانت اجراء) علی‌الاصول برعهده قوه مقننه (پارلمان) می‌باشد، لذا موضع و رویکرد قانون اساسی به صلاحیت مقررات‌گذاری قوه مجریه و سازمانهای اداری تشکیل دهنده و وابسته به آن، به عنوان یک وظیفه استثنائی در کشورهای مختلف تفاوت دارد. این بحث ذیل عنوان «قانونگذاری تفویضی»( delegated legistation ) در برخی از نظامهای حقوقی شناخته می‌شود و با عنوان صلاحیت آئین‌نامه‌ای قوه مجریه یا صلاحیت شبه تقنینی دستگاه اداری نیز نامیده می‌شود.

این بحث همچنین از منظر حقوق عمومی با موضوع حدود و چگونگی مداخلات دولت در مناسبات اجتماعی و نحوه جبران خسارتها در موارد مداخله مربوط می‌شود. مجادلات مفصلی در این زمینه در نظامهای حقوقی مختلف مطرح می‌باشد. معیارهای حقوقی متفاوتی برای ایجاد توازن میان منفعت عمومی و ایجاد محدودیت در حقوق فردی و مالکیت‌های خصوصی، در نظامهای حقوقی و بویژه در آراء محاکم ایجاد شده و بسط یافته‌اند.

به علاوه در برخی از کشورها همانگونه که قانونگذاری (عمل تقنینی) دارای آئین‌ و فرآیند خاصی می‌باشد و همانگونه که دادرسی (عمل قضائی)، دارای آئین‌ خاص مربوط به خود می‌باشد، مقررات گذاری توسط قوه مجریه و سازمانهای اداری نیز دارای آئین، فرآیند و معیارهای مخصوصی است و سازمانهای اداری مکلف هستند که قواعد شکلی ویژه‌ای را در فرآیند شکل‌گیری مقررات رعایت کنند. به عنوان نمونه قانون آئین ‌اداری(Administrative procedur Act ) مصوب ۱۹۴۶ ایالات متحده، قواعد آئینی خاصی را مقرر داشته که سازمانهای اداری را در نحوه استفاده از صلاحیت مقررات گذاری توسط آنها محدود کرده است. به علاوه امکان تجدیدنظرخواهی(apeale ) و بازنگری قضائی(Judicial review ) و حق دسترسی به اطلاعات و مشارکت فعال مردم و گروههای ذینفع و اشخاص متاثر از مقررات را در جریان مقرارت گذار شناسائی و تضمین کرده است. این ضوابط با هدف اعمال معیارها و ارزش‌های حاکم در نظام‌های دموکراتیک بر فرآیند مقررات گذاری اداری (حمایت از دموکراسی در بوروکراسی) طراحی شده است. جلب مشارکت حداکثری مردم و اشخاص ذینفع در مسیر شکل‌گیری مقررات نه تنها عامل موجه‌سازی دموکراتیک و ارتقاء سطح پاسخگوئی مقامات عمومی به مردم می‌گردد، بلکه موجب ارتقاء کیفیت، کارآمدی و اثربخشی مقررات نیز می‌شود. معیارهای آئینی در فرآیند مقررات گذاری عمدتاً ناشی از ضرورت رعایت «انصاف رویه‌ای»( Procedural fairness ) توسط مقامات اداری و تبعیت از دو اصل مهم «عدالت طبیعی»( Natural Justic ) یعنی «بی‌طرفی» و «استماع» می‌باشد.

معمولاً تصور ما اینست که مقررات گذاری اجتماعی از سوی حکومت برای تعیین حدود و رفتار موسسات خصوصی و شرکتها ایجاد شده‌اند اما گاهی اوقات از مقررات گذاری اجتماعی توسط سطوح بالای حکومت برای کنترل سطوح پائین‌تر استفاده می‌شود.

برنامه‌های مقررات گذاری اجتماعی با توجه به زمان مداخله نیز می‌توانند متفاوت باشند بویژه در رابطه با مقررات گذاری خطرات احتمالی محصولاتی که جدیداً تولید شده‌اند از قبیل داروهای جدید که معمولاً سختگیرانه‌تر هستند. این بدین خاطر است که ایجاد الزامات جدید بسیار ساده‌تر از تحمیل آنها» بصورت برگشت پذیر است. از این نظر مقررات اجتماعی را می‌توان در دو گروه دسته‌بندی نمود. «مقررات پیشینی»( Ex ante regulation) که بموجب آن در مورد کالاهائی که جدیداً تولید شده‌اند، پیش از آنکه بصورت عمومی قابل دسترس باشند باید اثبات شود که بی‌ضرر هستند. دسته دوم «مقررات پسینی»( Post regulation ) هستند که بموجب آن تولیدکننده یک محصول جدید که آن را در دسترس عموم قرار داده، ایمنی آن را پس از یک ارزیابی محدودتر، تضمین می‌کنند. بدین ترتیب مقررات گذاری زمانی انجام می‌شود که ضرری واقع شود. در اصل «مقررات پیشینی» حاشیه ایمنی بیشتری را تامین می‌کند زیرا فرض بر این است که آزمون وسیع‌تری بکار گرفته می‌شود، در عین حال این فرآیندی هزینه‌بر است و منجر به تاخیر در استفاده و عرضه شدن محصولاتی گران به بازار می‌شود. مقررات پسینی بار اثبات و نظام مسئولیت را منتقل می‌کند، درحالیکه محصولات سریع‌تر به بازار عرضه می‌شوند. انتخاب میان این دو روش بسته به نوع کالاها و زمانها و در کشورهای مختلف، متفاوت است.

از سوی دیگر، برنامه‌های مقررات گذاری اجتماعی از این جهت که چه چیزی را ضروری اعلام می‌کند و چه چیزی را ممنوع می‌کند نیز متفاوت هستند. برخی از مقررات اجتماعی صرفاً افراد یا شرکت‌ها را ملزم می‌کنند که اطلاعاتی را در رابطه با فعالیت‌هایشان به دیگران بدهند. مثلاً سازندگان مواد شیمیائی که دارای مواد سمی هستند مکلف می‌شوند که فهرست این مواد را ارائه کنند. برخی از مقررات نیز مقرر می‌دارند که باید فرآیند خاصی طی شود. مثلاً بموجب قوانین زیست محیطی آثار پروژه‌ها بر محیط زیست باید گزارش شود. برخی از مقررات، انجام کارهای خاصی را مثل برچسب زدن و نگهداری اسناد مقرر می‌دارند. برخی دیگر اقدامات خاصی را ممنوع اعلام می‌کنند، مثلاً مقررات استخدامی، هرگونه تبعیض در مسائل استخدامی را ممنوع می‌کنند.

گرایش به اقتصاد بازار در سالهای اخیر، منجر به انتخاب روش‌های متناسب با ساز و کار بازار در زمینه مقررات گذاری اجتماعی شده است. انواع مقررات گذاری اجتماعی با معیار هزینه منفعت مورد بازنگری قرار می‌گیرند. همچنین استفاده از روشهای مذاکره برای مقررات گذاری رواج پیدا کرده است.

سازمانهای مقررات گذار

از آنجائیکه مجالس قانونگذاری قادر به وضع قواعد تخصصی و پیچیده در تمامی حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی نیستند و اساساً به دلائل سیاسی نیز تمایلی ندارند که خود را وارد جزئیاتی نمایند که منجر به رویاروئی آنها با رأی دهندگان شود لذا این وظیفه را به سازمانهائی می‌سپارند که عمدتاً برای همین کار ایجاد شده‌اند. برای تفویض این اختیار، معمولاً قانونی که در برخی از نظام‌های حقوقی به آن «قانون توانمندساز»( Enabling act) یا «قانون مادر»( Parent law) می‌گویند، نام، وظایف، صلاحیت و چگونگی فعالیت یک سازمان اداری را مشخص می‌کنند. مثلاً کمیسیون تجارت فدرال (FTC) در ایالات متحده بموجب قانون کمیسیون تجارت فدرال مصوب ۱۹۱۴ به وجود آمده است. این قانون اتخاذ هرگونه روش غیرمنصفانه در رقابت و شیوه‌های متقلبانه را ممنوع نموده و همچنین فرآیندهائی را که FTC باید برای تعقیب متخلفان پیگیری کند، تعیین می‌کند. قانون مزبور اختیارات زیر را به FTC واگذار کرده است:

۱ـ وضع قواعد و مقررات به منظور اجرا،و پیاده کردن قانون

۲ـ انجام بازرسی از فعالیت‌های تجاری

۳ـ اخذ گزارش از همکاریهای بین ایالتی در رابطه با اقدامات تجاری

۴ـ بازرسی نقض احتمالی قوانین فدرال در زمینه‌های ضد انحصار

۵ـ انتشار یافته‌های بازرسی‌های انجام شده

۶ـ توصیه قانونگذاری جدید

۷ـ برگزاری جلسات دادرسی، استماع و حل اختلاف برای حل و فصل برخی از اختلافات خاص تجاری مربوط به مقررات FTC در زمینه قوانین ضدانحصار فدرال.

اصولاً دو نوع سازمان اداری اصلی وجود دارد، ۱ـ سازمانهای اجرائی تشکیل‌دهنده قوه مجریه نظیر وزارتخانه‌ها و سازمانهای وابسته به آنها ۲ـ سازمانهای مقرارت گذار مستقل. تفاوت آنها در نحوه پاسخگوئی آنان است. دسته اول جزئی از قوه مجریه محسوب می‌شوند و در مقابل رئیس جمهور یا وزراء مسئول هستند در حالیکه دسته دوم حداقل بلحاظ نظری مستقل از قوه مجریه می‌باشند و عزل و نصب اعضاء آنها در اختیار رئیس جمهور یا وزراء نیست.

سازمانهای مقررات گذار معمولاً دارای سه کارکرد اصلی هستند. ۱ـ مقررات گذاری، ۲ـ اجراء و پیاده سازی مقررات ۳ـ داوری راجع به اختلافات ناشی از اجراء مقررات. مجموعه این اقدامات را «فرآیند اداری»( Administrative Procedure ) می‌نامند. فرآیند اداری در اغلب نظام‌های حقوقی مطابق با الزامات آئینی خاص و تحت نظارتهای اداری، قضائی، پارلمانی و مردمی وسیع انجام می‌شوند.

نظارت اداری توسط مقامات قوه مجریه، نظارت قضائی از سوی محاکم قضائی (عادی یا اداری) و نظارت پارلمانی نیز توسط کمیسیونهای پارلمانی صورت می‌گیرد. نظارت مردمی از طریق الزامات قانونی خاصی امکانپذیر می‌گردد. به عنوان مثال قانون آزادی اطلاعات در بسیاری از کشورها به تصویب رسیده و امکان دسترسی آزاد افراد عادی را به مدارک اداری و کلیه مستنداتی که در جریان مقررات گذاری تهیه شده‌اند به ساده‌ترین شکل ممکن، فراهم می‌سازد. هیچ چیز از دید و نظارت مردم پنهان نیست. هر کس می‌تواند با تکمیل یک فرم ساده به انبوهی از مدارک رسمی دست یابد. سازمانهای اداری و موسسات عمومی مکلفند اتاقهائی را برای دسترسی آزاد همگان به کلیه مدارک و اسناد موسسه ایجاد نمایند. تنها استثناء اسناد و مدارک شخصی کارکنان از قبیل پرونده‌های پزشکی است. ایجاد و استقرار «شفافیت» در فرآیند تصمیم‌گیریهای عمومی و رفع موانع دسترسی مردم و گروه‌های ذینفع به اطلاعات، پذیرش آزادی گردش اطلاعات، وجود رسانه‌های آزاد و مستقل و تضمین حق آزادی بیان، در مجموع منجر به پاسخگو شدن سازمانهای اداری و مقامات عمومی در قبال تصمیمات نوعی و موردی آنان می‌گردد.


سازوکارهای اصلی

مقررات گذاری اجتماعی مستلزم چهار گام اصلی و اساسی است:

اول ـ ایجاد قواعدی که رفتار یا نتایج مورد انتظار را مقرر می‌دارند.

دوم ـ ایجاد استانداردهائی که تبعیت از این قواعد بر مبنای آنها ارزیابی شود.

سوم ـ در نظر گرفتن مجازاتها و پاداش‌های لازم برای وادار کردن و ترغیب به تبعیت از این قواعد.

چهارم ـ طراحی و بکار گرفتن نظام اجراء و پیاده‌سازی برای مراقبت و حصول اطمینان از رعایت مقررات.

تحقق هر یک از این گامها به نوبه خود مستلزم اقدامات متنوعی است.

اول ـ قواعد: تعیین انتظارات

قواعد، هسته اصلی مقررات اجتماعی را تشکیل می‌دهند زیرا که آنها رفتارهای مورد انتظار را مقرر و تعیین می‌کنند. این واقعیت که قواعد، مکتوب و مدون هستند، آنها را از کدهای رفتاری غیرمدون از قبیل هنجارهای تعامل اجتماعی، متمایز می‌کند. قواعد «خوب» را می‌توان با توجه به حقانیت (قابلیت توجیه و پذیرش) ، منصفانه بودن و قابلیت پیش‌بینی آنها تشخیص داد. حقانیت هم به منبع حقوقی قاعده مربوط می‌شود و هم به تناسب قاعده با موقعیت‌هائی که آن قاعده نسبت به آنها اعمال می‌شود. ملاحظات حقوقی متعددی بر این جنبه‌های قواعد موجود در مقررات گذاری و شکل‌گیری آنها حاکم است. بطور مشخص، قواعد پایه مبتنی بر یک اختیار قانونی آشکار بوده و می‌بایست مطابق با فرآیندهای قاعده‌گذاری از پیش مقرر شده باشند.

منصفانه بودن، سخت‌ترین جنبه قواعد است زیرا مستلزم موازنه‌ای، میان هماهنگی درونی (برخوردهای یکسان، مشابه و همسان و جلوگیری از رفتارهای خودسرانه و دلبخواهی) و انعطاف ‌پذیری امکان عکس‌العمل متناسب با اوضاع و احوال خاص) است. قابلیت پیش‌بینی، در تعیین انتظارات یکدست و یکپارچه اهمیت زیادی دارد و با تدوین مقررات ساده بجای فرمولهای پیچیده حاصل می‌شود.

بدین ترتیب عناصر یک قاعده خوب را می‌توان در موارد زیر خلاصه نمود:

۱ـ ضرورت آن مورد قبول همگان باشد.

۲ـ مقتضی و متناسب با موقعیتی باشد که برای آن ایجاد شده است.

۳ـ امکان اجراء و اعمال هماهنگ و یکپارچه آن، به همراه با استثنائات معقول و متعارف وجود دشته باشد.

۴ـ انتظارات قابل پیش‌بینی را مقرر و معین کرده باشد.

۵ـ برای مؤسساتی که از آن متأثر می‌شوند قابل فهم باشد.

آئین قاعده‌سازی (فرآیندهای وضع قواعد)

بسیاری از نظام‌های حقوقی وضع قواعد معمولاً متضمن فرآیندها و آئینی‌ پیچیده و مفصل هستند. هدف از این آئین‌ها، حمایت از شهروندان درمقابل اقدامات اداری خودسرانه و دلبخواهی(arbitrory ) است که از طریق علنی و باز بودن(openness ) و امکان اطلاع و دسترسی به فرآیند وضع قواعد، تضمین می‌گردد.

این اهداف همچنین با الزام به مجموعه‌ای از اعلامات عمومی(Public notifications ) و امکان بازنگری و نظارت بر قواعد در حال شکل‌گیری، و همچنین با ایجاد فرصت برای اظهارنظر از سوی عموم(Public comments )، چه از طریق برگزاری جلسات رسمی استماع(Formal hearings ) (در موارد وضع قواعد بصورت رسمی و با رعایت تشریفات قانونی)( Formal rulemaking) و چه بوسیله دریافت نظرات مکتوب که رسمیت کمتری دارند (در موارد وضع قواعد بصورت غیررسمی و بدون رعایت تشریفات)، تحقق می‌یابد. در برخی از نظامهای حقوقی مشخصاً فرآیند وضع قواعد مستلزم برداشتن گامها و طی مراحل زیر است:

۱ـ مرحله پیش از تدوین قاعده که شامل تجزیه و تحلیل استانداردهای احتمالی و اعلام احتمالی وضع قواعد جدید می‌گردد.

۲ـ مرحله قاعده پیشنهادی که شامل چاپ و انتشار قاعده پیشنهادی در نشریه رسمی دولت برای دریافت نظرات است.

۳ـ مرحله دریافت نظرات عمومی و ارزیابی آنها که با تدوین پیش‌نویس و نظارت و بازنگری قاعده نهائی (یا در برخی از موارد با رد آن) دنبال می‌شود.

۴ـ مرحله قاعده نهائی که شامل چاپ و انتشار قاعده نهائی در نشریه رسمی دولت، همراه با شرح و گزارشی درباره پاسخ به نظرات و نظارتهای عمومی می‌باشد.

۵ـ اجراء و پیاده کردن قاعده یا استاندارد

وضع غیررسمی قواعد، امتیاز آشکاری از نظر هزینه پائین و صرفه‌جوئی در زمان دارد. اما حتی وضع غیررسمی قواعد نیز می‌تواند سالها به طول انجامد. مسئله اصلی در زمینه وضع قواعد، ایجاد توازن میان ضرورت استفاده از تخصص و در عین حال مطلوبیت یک فرآیند منصفانه و باز است. منتقدان نتوانسته‌اند ضمن دستیابی به مطلوبیت علنی و شفاف بودن فرآیند مقررات گذاری مانع از زمان بر بودن ودست و پا گیر بودن آن شوند.

دوم ـ استانداردها: تعیین معیارها

پیچیدگی قابل توجه قواعد مستلزم مشخص کردن استانداردهای اجرائی است. استانداردها به عنوان معیارهائی برای تعیین و ارزیابی تبعیت از قواعد مربوط به کار گرفته می‌شوند. انواع استانداردها را می‌توان به شرح ذیل بیان نمود:

۱ـ استانداردهای طراحی و مشخصات(Design and specification standards ): این استانداردها استفاده از مواد و ابزارهای خاصی را که باید در تبعیت از قواعد، به کار گرفته شوند، مشخص می‌کنند. مثلاً استانداردهای برچسب گوشت که اندازه برچسبی را که باید به بسته‌بندی گوشت الصاق شود به اینچ یا سانتی‌متر مشخص می‌کند.

۲ـ استانداردهای اجرائی(Performance standards ): این استانداردها سطح و میزان اجراء مورد انتظار را مشخص می‌کنند. مثلاً میزان حداکثر روزانه گوگرد موجود در حجم مشخصی از آب.

۳ـ استانداردهای مرجع(Refrence standards ): استانداردهای طراحی یا اجرائی ایجاد شده بوسیله سازمان‌های استاندارد گذار ملی یا خصوصی. مثلاً این الزام که مقیاس مورد استفاده برای توزین گوشت باید مطابق با استاندارد مؤسسه ملی باشد.

تخصص ویژه برای استاندارد گذاری

ایجاد استانداردها مستلزم توجه به رویکرد مطلوب (استانداردهای طراحی و مشخصات در مقابل استانداردهای اجرائی) و امعان نظر به مسائل فنی است که منجر به ایجاد استانداردهای مناسب و مقتضی می‌گردد. تخصص فنی برای طراحی استانداردهای مناسب و قابل دفاع امری حیاتی بوده و مستلزم مطالعات مفصل درباره نتایج بهداشتی و محیطی ارزش‌های متفاوت آغازین است، به عنوان مثال استانداردگذاری در زمینه ایمنی مواد غذائی از قبیل گوشت وابسته به مطالعات تفصیلی در زمینه عوامل میکروبی موجب بیماری همراه با جزئیات فنی مربوط به فرآوری، اَنبارش و جابجائی گوشت است. این مطالعات می‌تواند توسط متخصصین سازمان اداری مقررات گذار یا با استفاده از متخصصین سازمانهای تخصصی و از طریق دستیابی به اجماع در متخصصین انجام شود.

تخصص حقوقی نیز برای ایجاد قواعد و استانداردها ضروریست. تخصص حقوقی غالباً در رابطه با رعایت قواعد شکلی وضع قواعد، حفظ ارتباطات و اطلاعات و تعارض احتمالی منافع ضرورت دارد. تخصص حقوقی همچنین در صورت اعتراض و شکایت نسبت به فرآیند مقررات گذاری اهمیت خواهد داشت.

سومین تخصص موردنیاز که بصورت روزافزون ضرورت آن درک می‌شود، تخصص در زمینه تجزیه و تحلیل اقتصادی است. این تخصص برای ارزیابی هزینه منفعت و بررسی نتایج اقتصادی مقررات ضرورت دارد. سازمانهای اداری مقررات گذار معمولاً از مشورت‌های اقتصادی لازم برای تجزیه و تحلیل‌های موردنظر بهره‌برداری می‌کنند.

مهارت‌های مدیریتی گسترده‌ای نیز برای هماهنگ‌سازی اطلاعات فنی، حقوقی و اقتصادی ضروریست. تصمیمات بایستی درباره خود فرآیند با توجه به پدیداری ایجاد قواعد، گستره درگیری هیئت‌های تخصصی و کارشناسی و آئین‌های قاعده‌سازی مناسب، اتخاذ شوند. همکاری با دیگر سازمانهای اداری و با دیگر سطوح حکومت اجتناب‌ناپذیر است.

سوم ـ مجازات‌ها و پاداش‌ها ـ ترغیب به تبعیت

یکی از چالش‌های کلیدی برای طراحی مقررات اجتماعی یافتن ترکیب مناسبی از مجازات و پاداش برای ترغیب و وادار کردن به تبعیت از آنهاست.

طراحی مجازات‌ها

استفاده از مجازات‌ها مبتنی بر این پیش‌ فرض است که مؤسسات مشمول مقررات، بخاطر ترس از جریمه شدن (یا دیگر ضمانت اجراءها) از مقررات تبعیت می‌کنند. مشخصاً فرض بر این است که اشخاص مشمول مقررات، هزینه‌ها و منافع تبعیت از مقررات را محاسبه می‌کنند. هزینه‌های مربوطه شامل هزینه‌های موردانتظار ناشی از مجازات‌ها با در نظر گرفتن احتمال گیر افتادن است. از این منظر، مجازات مناسب، مجازاتی است که محاسبات هزینه ـ منفعت را به سمت تبعیت و رعایت مقررات سوق دهد.

یکی از یافته‌های پژوهش در باب نرخ تبعیت اینست که این نرخ نسبت به میزان مجازات، حساس است ولی حساسیت بیشتری نسبت به احتمال کشف و شناسائی تخلف دارد. به عبارت دقیق‌تر، تداوم و استمرار بازرسی اهمیت بیشتری در مقایسه با میزان مجازات‌ها دارد.

سوابق نشان می‌دهد که برخی از اشخاص و مؤسسات مشمول مقررات گذاری، جریمه‌ها و دیگر تنبیهات حقوقی (مدنی) را به عنوان هزینه کسب و کار در نظر می‌گیرند. یکی از رویکردها برای تغییر این دیدگاه، تحمیل کردن مجازاتهای کیفری است که می‌تواند در رابطه با تخلفات و تجاوزهای وقیحانه و بی‌پرده نسبت به قواعد، از قبیل سهل‌انگاری فاحش یا تلاش‌های دیگر برای برانداختن و تخریب مقررات، اعمال گردند. سازمانهای مقررات گذار معمولاً تعداد قابل توجهی از متهمین را در طول سال به دادگاه‌ها معرفی می‌کنند. مجازاتهای کیفری علاوه بر ایفاء نقش به عنوان یک عامل بازدارنده در مقابل برخی تجاوزات خاص به مقررات، به عنوان یک هشدار عمومی به اشخاص مشمول مقررات مبنی بر این که ممکن است مجازاتهای سختی در انتظار آنان باشد نیز به کار می‌روند.

طراحی پاداش‌ها

استفاده از پاداش یا مشوق‌ها، مبتنی بر این پیش فرض است که اشخاص مشمول مقررات، تمایل به تبعیت و رعایت مقررات دارند اما نمی‌دانند که چگونه باید تبعیت کنند یا اینکه استطاعت انجام اقدامات لازم را ندارند. به عنوان مثال، سازمانهای مقررات گذار، مدلهای اجرائی را طراحی می‌کنند که تولیدکنندگان بتوانند خود را در موقعیت‌های خاص، با آن تطبیق دهند. این اقدام، شرکت‌ها را از هزینه‌های ایجاد این مدلها و هماهنگ کردن خود را با چهارچوب مقرراتی که بصورت فراگیر تدوین شده‌اند معاف می‌کند.

مشوق‌ها از پاداش‌های مثبت برای ترغیب به تبعیت از مقررات استفاده می‌کنند. این مشوق‌ها شامل اعلان عمومی تبعیت از مقررات، اعطاء جایزه به «بهترین اقدامات»( Best practices) و نرمش بیشتر نسبت به اشخاصی که بالاترین نرخ تبعیت را داشته‌اند، می‌گردند. به عنوان یک نمونه موفق که منجر به پذیرش و بکارگیری داوطلبانه استانداردهای انرژی گردیده است، تولیدکنندگانی که استانداردهای موردبحث را رعایت کرده باشند، می‌توانند این واقعیت را در تبلیغ محصول خود به مصرف کنندگان اطلاع دهند و برچسب مؤید این تبعیت، مثلاً با عنوان «ستاره انرژی» را روی محصولات خود الصاق کنند. این گواهی به معنی تأیید محصول است و در انتخاب مصرف‌کنندگان موثر واقع می‌شود. در روش دیگر مرسوم به «خودپلیسی» شرکت‌هائی که بصورت داوطلبانه موارد نقص مقررات محیط زیستی را کشف، گزارش و آن را اصلاح نمایند، مجازاتهای مدنی و کیفری آنها کاهش می‌یابد.

چهارم ـ نظامهای اجرا و پیاده سازی: تحقق تبعیت

نظامهای اجرائی برای تعیین موارد عدم رعایت و تصمیم به مجازات و دیگر تدابیر لازم برای تحقق تبعیت از مقررات، ضروریست. برنامه‌های مقررات گذاری معمولاً دارای نظامهای اجرائی گسترده شامل ارتشی از بازرسان و کیفرهای فوری در موارد عدم تبعیت از مقررات هستند. در عین حال چنین نظامات اجرائی گسترده‌ای به ندرت به کار گرفته می‌شوند. جزئیات نظام اجرائی یا به اختصار، نظام تبعیت، در راهبرد اجرائی سازمانهای مقررات گذار و سبک اجرائی بازرسان، منعکس شده است. در اینجا تصمیمات کلیدی که در تأسیس یک راهبرد اجرائی، مؤثر واقع می‌شوند، مورد ملاحظه قرار می‌گیرند.


کشف و شناسائی موارد نقض

طراحی نظام مراقبت و بازرسی مستلزم اتخاذ تصمیماتی درباره فرآیندهای مورد استفاده در کشف و شناسائی موارد نقض مقررات و تعیین اولویت ارجحیت اهداف بازرسی است. نظامهای شکایت محور برای کشف موارد نقض، مرسوم‌ترین شکل مراقبت هستند. این نظامات در عین سادگی، از نظر سطح فراگیری، درهم ریخته و تصادفی می‌شوند. به علاوه شکایت‌ها می‌توانند به عنوان دستاویزی برای اقدام تلافی‌جویانه نسبت به افراد ناراضی یا به عنوان وسیله‌ای در دست کارفرمایان برای تنبیه کسانی که شکایت کرده‌اند مورد استفاده قرار گیرند. نظام‌های شکایت محور با استفاده از روشهائی از قبیل شماره‌های مجانی برای ثبت شکایت‌ها و سازوکارهائی که امکان ثبت شکایت بصورت ناشناس را امکانپذیر می‌کنند، اصلاح شده‌اند.

به علت شکاف اجتناب‌ناپذیر میان منابع لازم برای بازرسی و نیاز به بازرسی، به ناچار بایستی اولویت‌های بازرسی معین شوند. توصیه کلی ارائه شده اینست که در بازرسی باید صنایعی که سوابق نشان می‌دهد بیشترین نرخ تخلف را داشته‌اند و آن مؤسساتی که درصد بالائی از فعالیت‌های آنها مشمول مقررات هستند، در اولویت بازرسی قرار گیرند. این رویکرد نیازمند مبنائی تاریخی برای تعیین الگوهای تبعیت و تاریخچه‌ای از اشخاص و مؤسسات مشمول مقررات است.

یک نمونه خوب از بازرسی‌های هدف‌مند، استفاده از مدل تبعیت مؤدیان مالیات‌ها است که توسط سازمانهای مالیاتی برای بررسی اظهارنامه‌ها توسط ماموران مالیاتی برمبنای الگوهای پیشین تخلفات و کشف دوباره درآمدها، بکار گرفته می‌شود.

یکی از مسائل مرتبط با بازرسی، تعیین اجزائی است که باید مورد بازرسی قرار گیرند. نوعاً توصیه می‌شود که اجزاء اصلی باید مورد بازرسی قرار گیرید ولی تعیین اجزاء اصلی کار ساده‌ای نیست و در هر صنعتی با صنعت دیگر تفاوت دارد. رویکرد جدید اینست که انجام بازرسی مستلزم بازدید از مراحل فرآوری محصول برای تعیین نقاط اصلی قابل کنترل در فرآیند تولید می‌باشد تا هم شرکت مورد بازرسی و هم بازرسان تمرکز بیشتری بر آن نقاط داشته باشند.

متوسل شدن به تنبیهات

صرفنظر از فرایند و اهداف بازرسی باید آئین‌ها و قواعد شکلی لازم بمنظور اعمال تنبیهات و مجازات‌ها ایجاد گردد. مجازات‌های قابل اعمال و دیگر ابزارهای ترغیب به تبعیت از مقررات، معمولاً به عنوان بخشی از اختیارات مربوط به مقررات گذاری اجتماعی با جزئیات کامل توسط سازمان اداری مقررات گذار مربوط، تعیین می‌گردند. ضروریست برای اعمال مجازات‌های مدنی و کیفری مراحلی طی شود. مجازاتهای مدنی معمولاً از طریق نظامهای حقوق اداری موجود در سازمانهای مقررات گذار از قبیل قضاوت حقوق اداری(Administrative law judges ) و آئین‌ تجدیدنظرخواهی(Appeal procedures ) ، اعمال می‌شوند. هر دو مسیر موصوف مستلزم رعایت آئین‌هائی برای ابلاغ موارد نقض مقررات به اشخاص و مؤسسات مشمول مقررات، دادن فرصت برای اعتراض، تهیه مدارک و دلائل، انتصاب قضات پرونده، تحمیل مجازاتهای مناسب توسط قضات و آئین‌های تجدیدنظرخواهی قضائی است.

آنچه در واقعیت جریان دارد اینست که بازرسان بصورت روزمره با مؤسسات مشمول مقررات در تعامل هستند. بازرسان، برداشت خود از مقررت را ابراز می‌دارند و اختیار تشخیص خود را برای تعیین چگونگی برخورد با موارد نقض مقررات بکار می‌گیرند. با توجه به نقش قابل انتقاد بازرسان، یکی از چالش‌های مهم مدیریتی، ایجاد و پروراندن یک سبک پیاده‌سازی و اجرائی مطلوب در میان بازرسان است.

اینکه چه سبک اجرائی مطلوب است، موضوعی است که مورد مناقشه فراوان قرار گرفته است ولی در عین حال در مورد برخی از موضوعات اتفاق‌نظر وجود دارد. بازرسانی که بصورت بسیار غیررسمی ظاهر می‌شوند و نشان می‌دهند که تهدیدی برای مؤسسات نیستند، معمولاً اثربخشی کلی دارند. آنها جدیت لازم را نخواهند داشت. بازرسانی که بسیار خشک و قلدرمآب هستند، اگر صمیمیت نداشته باشند، رفتار آنها زننده است. اگر مؤسسات مشمول مقررات، تصور نمایند که تهدیدات آنها از سوی نظامهای حقوقی پشتیبانی نمی‌شود، مقررات گذاران به هدفشان نمی‌رسند.

به نظر می‌رسد بازرسانی که ترکیبی از انعطاف ‌پذیری و سخت‌گیری را بکار می‌گیرند معمولاً اثربخشی بیشتری دارند، با اینهمه تعیین ترکیب مناسب مساله‌ساز است. یکی از سبک‌هائی که توصیه شده، سبک «مقابله به مثل» است که برای یادگیری مطلوب و تبعیت از مقررات مناسب‌تر از تطبیق دادن و قانون گرائی است. در این سبک بازرس در ابتدا با مؤسسه مشمول مقررات همکاری می‌کند، با این فرض که موسسه نیز همکاری خواهد کرد و بصورت داوطلبانه مقررات را رعایت می‌کند. اما اگر تبعیت از مقررات حاصل نشد، عکس‌العمل مناسب از جانب بازرس، تهدید به مجازات است. به مفهوم دقیق‌تر، سبک اجرائی، برای انطباق با اوضاع و احوال خاص هر مورد و الگوهای قبلی تعامل، تعدیل می‌شود. این انعطاف‌پذیری در سبک اجراء، مشکلاتی دربردارد، زیرا سازمانهای مقررات گذار معمولاً تمایل به پیاده کردن یکپارچه و هماهنگ قواعد دارند و اصولاً هم سازمانهای مقررات گذار و هم موسسات مشمول مقررات به دنبال قاطعیت و حتمیت هستند.

نظام‌های گزارش‌دهی

بیان جزئیات نظامهای اجرائی، منجر به توسعه نظامهای گزارش‌دهی برای ردیابی بازرسی‌ها، تخلفات و مراقبت‌ها می‌گردد. چنین گزارشهائی، پایه‌های لازم را برای بهبود اهداف اجرائی فراهم می‌سازد. این امر مستلزم ایجاد سیستم‌‌هائی برای نگهداری اسناد و برای ارائه گزارش نتایج حاصل از اجراء می‌باشد. به عنوان مثال برخی از سازمانهای مقررات گذار، هر سه ماه یکبار گزارش بازرسی‌های انجام شده را منتشر می‌کنند که حاوی اطلاعاتی درباره بازرسی‌ها و موارد نقض و تخلف از مقررات است. انتشار این گزارش‌ها دارای کارکرد آموزشی نیز می‌باشد و نشان می‌دهد که سازمان‌های مقررات گذار در اجراء مقررات جدی هستند و این کار عاملی بازدارنده درمقابل عدم تبعیت از مقررات محسوب می‌شود.

بکارگیری کارکنان

یکی از چالش‌های اصلی که منجر به تصمیم‌گیری درباره اولویت‌ها و اهداف می‌شود، وجود شکاف بین نیازها و نیروی انسانی لازم برای بازرسی است. این شکاف منجر به تصمیم‌گیری در باب چگونگی تخصیص کارکنان به نقش‌های اجرائی متفاوت می‌گردد. این نقش‌ها معمولاً عبارتند از مراقبت و پاسخ دادن به شکایت‌ها، بازرسی‌های جاری و در دست اقدام و از جمله بازرسی مضاعف احتمالی برخی نقاط، پیگیری ارزیابی موارد عدم رعایت مقررات، آموزش و نظارت. چگونگی ایفاء این نقش‌ها، مسائل سازماندهی متعددی را برمی‌انگیزد که مرتبط با این سئوال که هستند تا چه حدی وظایف اجرا بصورت متمرکز دنبال شوند با این هدف که کنترل مرکزی (فرماندهی) تقویت گردد یا اینکه با تمرکززدائی، ساختار سازمانهای اداری محلی توسعه یابد. علاوه بر مسئله ترکیب مناسب تمرکز و عدم تمرکز، پیچیدگی‌های احتمالی دیگری نیز در رابطه با استفاده از اشخاص ثالث برای بازرسی و برای نظارت بر گزارشهای داوطلبانه سازمانهای مشمول مقررات، بروز می‌نماید.

مدل ایده‌آل واحدی برای حل و فصل مسائل سازمانهای اداری در زمینه تخصیص و بکارگیری کارکنان اداری وجود ندارد. اتخاذ رویکردهای متعدد احتمالی وابسته به موقعیت‌های خاص اجرائی است. یکی از این رویکردها بر مراقبت تاکید بیشتری دارد (یعنی از طریق بازرسی‌های گاه به گاه و اتفاقی) و اقدامات اجرائی پر سر و صدا و خبرساز برای ایجاد و پروراندن شرایط و اوضاع و احوال بازدارنده به نحوی که تمامی موسسات مشمول مقررات گذاری متوجه شوند که ممکن است آنها نیز با این موضوع درگیر شوند. این رویکرد در صورتی مناسب خواهد بود که موسسات بسیار متفاوتی مشمول مقررات گذاری باشند و بازرسی سیستماتیک تک تک آنها در یک توالی زمانی معقول ناممکن باشد. رویکرد دیگر اینست که بر بازرسی‌های جاری و پیگیری ارزیابی نتایج آنها تاکید شود از طریق توجه خاص به تقویت ارائه گزارشهای داوطلبانه تا بدین ترتیب، اشخاص و موسسات مشمول مقررات، توانمندی خود را برای انطباق و تبعیت از مقررات ارتقاء دهند. این رویکرد در صورتی مناسب خواهد بود که نسبت بازرسان به موسسات مشمول مقررات، به حدی کافی باشد که امکان بازرسی منظم و متوالی فراهم گردد.

علت انتخاب مقررات گذاری اجتماعی

همانند سایر ابزارهای اداری، انتخاب مقررات گذاری اجتماعی به عنوان یک ابزار، ماهیتاً یک انتخاب سیاسی محسوب می‌گردد که منعکس‌کننده موازنه‌ای میان ارزش‌ها و دورنماهاست. تصمیم درباره اینکه اساساً بایستی یک پدیده اجتماعی و اقتصادی را مقررات گذاری نمود یا نه، با تصمیم‌گیری درباره چگونگی طراحی و پیاده‌سازی مقررات اجتماعی همراه است. به همین دلیل بحث در باب شکل و نوع مقررات گذاری اجتماعی غالباً در ادامه مباحث مربوط به پذیرش یا رد اصل مقررات گذاری، مطرح می‌شود.

منطق انتخاب: برطرف کردن نواقص نظام حقوقی

مقررات گذاری اجتماعی برطرف کننده نارسائی نظام حقوقی و بویژه کاستی‌ها و محدودیت‌های حقوق مسئولیت مدنی و شبه جرم برای جلوگیری از ورود آسیب و صدمه به افراد و ارتقاء نتایج مثبت است. این موارد به نوبه خود ناشی از نارسائی نظام بازار هستند. به مثال آلودگی هوا توجه کنید که ناشی از نارسائی و ناتوانی شرکت‌ها برای درونی کردن هزینه این آلودگی و در نتیجه بروز پدیده عوارض بیرونی است. در اصل، یک فرد می‌تواند علیه کارخانه شکایتی را مطرح و برای اثبات ورود خسارت (وقوع شبه جرم) تلاش کند یا سهل‌انگاری کارخانه را (با استناد به مسئولیت)اثبات نماید و نشان دهد که این‌ها در نتیجه آلودگی است. اما در عمل هزینه و زمان لازم برای طرح شکایت علیه این قبیل کارخانجات بسیار زیاد است. بنابراین مقرات گذاری راه‌حلی مناسب محسوب می‌گردد.

برخلاف مقررات گذاری اقتصادی که نسبتاً می‌توان فهرستی از نارسائی‌های بازار که مبنای مداخله از طریق مقررات گذاری می‌شوند را تهیه نمود، نارسائی‌هائی که مبنا و منطق استفاده از مقررات گذاری اجتماعی است کمتر تعریف شده‌اند. این موارد عموماً عبارتند از نارسائی‌ نظامهای مسئولیت مدنی و شبه جرم یا هر دو آنها. از آنجائیکه تعریف فوق فرصت مناسبی را برای مداخله در مناسبات اجتماعی از طریق مقررات گذاری فراهم می‌کند، اتخاذ تصمیم برای تحمیل مقررات گذاری اجتماعی ماهیتاً سیاسی است.


ملاحظات سیاسی و حقوقی

تنوع ملاحظات سیاسی و اجتماعی بر تصمیم‌گیری برای استفاده از مقررات گذاری اجتماعی به عنوان ابزار حکومت تاثیر می‌گذارد. شاید اصلی‌ترین عامل اینست که مقامات منتخب غالباً مقررات گذاری را ابزاری نسبتاً کم هزینه می‌دانند، زیرا در فرآیند بودجه‌بندی سروکله‌اش پیدا نمی‌شود. در عین حال مقامات منتخب از پس زدن مقررات از سوی مؤسساتی که مقررات بر آنها تحمیل می‌شود و واکنش آنها بیمناک هستند. این امر باعث موازنه‌ای میان نتایج کوتاهی در مقررات‌گذاری و هزینه‌های ناشی از مقررات گذاری، با در نظر گرفتن واکنش احتمالی نسبت به مقررات شده است. این موازنه متضمن مفاهیم سیاسی و حقوقی متنوعی است.

ملاحظات سیاسی

طرفداران مقررات گذاری به صدماتی که مقررات گذاری مانع از آنها می‌شود اشاره می‌کنند. مخالفان بر هزینه‌ها و فشارهائی که مقررات گذاری تحمیل می‌کند، تاکید دارند. غالباً مسائل خاص مقررات گذاری، با مناقشات گسترده‌تری در باب مزاحمت‌های حکومت(intrusiveness ) نسبت به حقوق فردی(The rights of individuals ) پیوند می‌خورد. به عنوان مثال مقررات مربوط به کمربند ایمنی خودرو در ایالات متحده تا چندین سال به تاخیر افتاد بخاطر مناقشاتی که در رابطه با حق انتخاب افراد برای بستن یا نبستن کمربند بدون مداخله دولت، مطرح شد. بطور کلی باور بنیادین به آزادی‌های فردی و نگرانی نسبت به مداخله حکومت، مانع سیاسی مقررات گذاری اجتماعی در برخی کشورهاست. انگیزه موسسات مشمول مقررات برای تضعیف و مبارزه با مقررات گذاری اجتماعی به مراتب بیشتر از اکثریتی است که از مقررات منتفع می‌شوند زیرا این‌ها تمایل کمتری برای حمایت از مقررات دارند. سیاست ورزان بایستی پا پیش بگذارند و مناقشات را هدایت کنند. به عنوان یک جایگزین بایستی نفرت اخلاقی کافی نسبت به سوءاستفاده از غلبه مقاومت در برابر مقررات، وجود داشته باشد.

پیشینه تاریخی مقررات گذاری اجتماعی مملو از مواردی همچون نفرت اخلاقی و سوداگری‌های سیاسی است. مثال‌های زیادی از رسوائی و افشاگری‌های بی‌رحمانه و انتقاد آمیز که منجر به مقررات گذاری‌های وسیع شده وجود دارند. در این میان افراد سرشناسی نیز به عنوان پیشروان مقررات گذرای در حوزه‌های مختلف ایمنی و بهداشت محیط زیست شناخته شده‌اند. علاوه بر این موارد آشکار، وضع مقررات اجتماعی معمولاً مستلزم لابی‌های گسترده میان صاحبان منافع متعارض متاثر از مقررات، برای تاخیر در مقررات گذاری، استثناء کردن برخی از موضوعات و محدود کردن اختیارات اجرائی است.

یکی از نگرانی‌های مربوط به جنبه سیاسی مقررات گذاری این است که موسسات مشمول مقررات، فرایند مقررات گذاری یا اجراء آن رادست‌کاری کرده تا آن را به نفع خود به سرانجام رسانند و مقررات را از محتوی خالی نموده و هدف آن را عقیم کنند. در منتها درجه، موسسات مشمول مقررات، فرآیند تدوین مقرراتی را که منافع آنها را به هزینه جامعه تامین می‌کند، به تسخیر خود درمی‌آورند. این مهم‌ترین دلواپسی است که منجر به تلاش‌هائی برای مشورت بیشتر با صنایع و دیگر اشخاصی می‌گردد که مشمول مقررات می‌گردند. این امر خود بخشی از فرآیندی است که برای شکل‌گیری قواعد و استانداردها طی می‌شود.

به علاوه تلاش‌های بسیاری برای توجه به هزینه‌های پنهان اقتصادی مقررات گذاری بعمل آمده است. این تلاش باعث شده است که سازمانهای مقررات گذار هزینه‌ها و منافع مقررات گذاری را در مقایسه با روش‌های جایگزین ارزیابی نموده و تنها مقرراتی را تصویب نمایند که منافع کاملاً مثبت آن به اثبات رسیده باشد. در اصل این روش منجر به مقررات گذاری سودمند، حداقل از منظر کارآمدی اقتصادی خواهد شد. در عمل این تجزیه و تحلیل‌ها آکنده از عدم قعطیت و چالش‌های تحلیلی هستند.

ملاحظات حقوقی

مقررات گذاری موضوع چالش‌های حقوقی متنوعی از منظر منابع حقوقی متعدد است. درواقع عمده بحث در این خصوص رعایت آئین و فرآیند قانونی مقررات گذاری است.

دادگاه‌ها نوعاً به صلاحیت و تخصص سازمانهای اداری مقررات گذار سر فرود می‌آورند، ولی دقت نظر خاصی نسبت به فرآیند رعایت قواعد شکلی مقررات گذاری مبذول می‌دارند. بررسی‌ها نشان داده است که دادگاه در صورتی اقدامات سازمانهای مقررات گذار را ابطال می‌کنند که دریابند این اقدامات «خودسرانه یا هوسبازانه»( Arbitrary or capricious ) بوده است یا اینکه فاقد هرگونه بنیان و اساسی در واقعیت بوده است. قواعدی که دادگاه تشخیص دهد، فرآیند شکل‌گیری آنها معیوب بوده ابطال می‌شوند مثلاً کوتاهی در ارائه پاسخ مناسب و نشان دادن عکس‌العمل کافی نسبت به نظرات مردم در رابطه با پیش‌نویس مقررات یکی از این عیوب محسوب می‌گردد. در کشورهائی که سنت‌های مشورتی جا افتاده‌تری در مسیر شکل‌گیری مقررات داشته باشند این چالش‌ها کمتر است.

مشکلات مقرارت گذاری اجتماعی

مقررات گذاری اجتماعی به دلائل مختلفی مورد انتقاد قرار گرفته است. در پاسخ به این انتقادها، اصلاحاتی در جهت بهبود آن بعمل آمده است.

برطرف کردن محدودیت: مشوق‌های اقتصادی

یکی از مهم‌ترین انتقادهای وارد شده به مقررات گذاری اجتماعی ماهیت بسیار محدودکننده آن است. این انتقاد به استفاده از رویکرد سنتی «فرمان‌ دادن و کنترل کردن»( Command – and – control) در مقررات گذاری مربوط می‌شود که رویکردی محدودکننده و ناکارآمد است. ادعا می‌شود که اشخاص مشمول مقررات گذاری بهتر از سازمانهای مقرارت گذار می‌توانند مسائل خود را حل کنند. انتقاد دیگر اینست که سازمانهای مقررات گذار در مراقبت، نظارت و اجراء مقررات شدیداً ناکارآمد بوده و موجب لوث شدن اهداف مقررات می‌شوند. این نواقص منجر به تاخیر، هزینه‌های اضافی و خفه کردن خلاقیت‌ها می‌شود. این انتقادها منجر به انتخاب جایگزینی مناسب بجای رویکرد «فرمان دادن و کنترل کردن» شده است.

یکی از اصلاحات اخیر این است که بجای استفاده از استانداردهای طراحی و مشخصات که انجام اقدامات خاصی را که باید تعهد شود مشخص می‌کنند از استانداردهای اجرائی (عملیاتی) که رسیدن به نتایج خاصی را مشخص می‌کنند استفاده شود. این تغییر موجب می‌شود که موسسات مشمول مقررات، راه‌های متنوعی را برای رسیدن به اهداف موردنظر مقررات در پیش رو داشته باشند.

علیرغم اینکه استانداردهای اجرائی امکان خلاقیت را فراهم می‌آورند، تجربه نشان داده است که موسسات مشمول مقررات تمایل دارند که از فن‌آوری مسلط در زمان حاکمیت مقررات استفاده نمایند. این موسسات انگیزه کلی برای خلاقیت دارند. درواقع آنان انگیزه قابل ملاحظه‌ای برای انطباق با فن‌آوریهای شناخته شده‌ای دارند که برای آنها در تبعیت از مقررت موجب دردسر نشود.

در این میان حلقه مفقوده‌ای وجود که دارد که منجر به تغییر در انگیزه موسسات مشمول مقررات برای نوآوری یا انجام اقداماتی فراتر از استانداردهای حداقلی و یا هر دو شود. به رسمیت شناختن این خلاء منجر به حمایت گسترده برای استفاده از محرک‌ها و مشوقهای اقتصادی به عنوان ابزارهای مقررات‌گذاری اجتماعی شده است.

ایده کلی این است که استفاده از ابزارهای اقتصادی، هزینه‌های واقعی تصمیم‌گیری برای تبعیت از مقررات را منعکس می‌کند و منجر به ایجاد محرک‌های شبه بازاری(marketlike ) در مقررات گذاری مؤسسات بمنظور تحقق هرچه بیشتر اهداف مقررات می‌گردد. محرک‌های اقتصادی که می‌توانند در مقررات گذاری اجتماعی به عنوان «ابزارهای اقتصادی برای مقررات گذاری اجتماعی» ادغام شوند، به اختصار عبارتند از:

۱ـ حقوق مالکیت(Property rights ): واگذاری حق مالکیت و امکان بهره‌برداری در موضوعات جمعی.

مثال: واگذاری حق ماهیگیری در قلمروهای خاص شکار یا دوره‌های زمانی مشخص.

۲ـ دریافت عوارض مالیات(Charges or taxes ): مطالبه هزینه یا مالیات برای عرضه برخی از محصولات با سطح خاصی از آسیب‌رسانی. مثال: دریافت حق انشعاب یا عوارض تخلیه زباله.

۳ـ ضمانت اجراء(Performance bonds ): اخذ تضمین مالی برای حصول اطمینان از انجام کار. مثال: تضمینات مالی لازم برای قراردادهای ساختمان‌سازی به عنوان شرط اخذ پروانه.

۴ـ سیستم‌های بازپس دادن گروئی (وثیقه)( Deposit refund systems ): تضمین‌های نقدی یا سایر تضمینات برای بازگرداندن و تحویل ضایعات و مواد باطله مطابق با قواعد مشخص. مثال: سیستم گروئی برای ترغیب به بازگرداندن بطری‌های خالی.

۵ـ سیستم پروانه‌های قابل خرید و فروش: سیستم جبره‌بندی انتساب آلودگی که برای استفاده از ابزارهای کم هزینه، ایجاد انگیزه می‌کنند تا انتشار آلودگی کاهش یابد. مثال: سیستم پروانه کاهش آلودگی

کاهش تعارضات: شکل جدید مقررات گذاری و مشارکت صنایع

مشارکت صنایع در تدوین قواعد و تعیین استانداردها در مدل سنتی بسیار رسمی، مقطعی، زمان‌بر و پرهزینه است. در رویکرد جدید برای کاهش تعارضات از روشهای غیررسمی‌تر از قبیل اطلاع قبلی، مشاوره‌های غیرتشریفاتی و بکارگیری روش وضع قاعده از طریق مذاکره، استفاده می‌شود. به علاوه در رویکرد جدید سعی در انعطاف‌پذیری بیشتر قواعد بعمل آمده است.

به علاوه برخلاف رویکرد سنتی که هدف خود را تحمیل مقررات قرار داده بود و به علت کمبود منابع موفق نبوده است، در رویکرد جدید، هدف سازمانهای مقررات گذار تسهیل پیاده‌سازی مقررات و ارتقا پذیرش و همراهی جامعه با اجرای مقررات است. به علاوه رویکرد سنتی سعی در تعیین اقدامات خاص و مشخص نمودن معیارهای ارزیابی تبعیت از این اقدامات داشته درحالیکه رویکرد جدید به نتایج توجه دارد.

از تحولات دیگر در مقررات گذاری تاکید بر سازمانهای داوطلب به جای سازمانهای رسمی دولتی است. بدین ترتیب استفاده از اشخاص ثالث برای اعمال و پیاده‌سازی مقررات و انجام بازرسی‌ها و توجه به رویکرد «خود ـ تنظیمی»( Self-regulation ) و همچنین مشارکت بخش عمومی و خصوصی در بخش‌های صنعتی افزایش یافته است.




[۱] برای مطالعه در زمینه نارسایی بازار و توجیه مداخلات دولت مراجعه شود به:

آون هیوز، «مدیریت دولتی نوین»، ترجمه دکتر سید مهدی الوانی و …، انتشارات مروارید، چاپ سوم، ۱۳۸۰ و کتاب‌های: Richard J.Pierce, Administrative law and Process, new york, foundation press, 1999. و Anthony.I.Ogus, Regulation, Clarendon Press, Oxford, 1994.

[۲] آون هیوز، «مدیریت دولتی نوین»، همان

[۳] برای مطالعه بیشتر در این زمینه: Anthony.I.Ogus, Regulation, Clarendon press oxford. 1994.

[۴] بانک جهانی، همان.

[۵] مایکل هاولت و ام راش «مطالعه خط‌مشی عمومی» ترجمه دکتر عباس منوریان و دکتر ابراهیم گلشن، مرکز آموزش مدیریت دولتی، چاپ اول، ۱۳۸۰٫ص۱۳۳ همچنین:

The tools of Government, A Guide to New Governance, Edited by Lester M.Salamon, Oxford university press, 2002.

[۶] مایکل هاولت وام راش، ، همان.ص۱۴۳

No votes yet.
Please wait...

About ابوالقاسم شم آبادی

(حقوق عمومی) -مدرس دانشگاه-صاحب امتیاز انتشارات حقوقی عدلیه-ارتباط با ابوالقاسم شم آبادی: shamabadi.abolghasem@yahoo.com تلفن: 66965272 -021

Check Also

محمد جواد گواهی: اوراق صکوک

دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق خصوصی رباط کریم مقدمه                                                        نیاز، در طول زندگی بشر موجب تحرک …

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *